Tout bien considéré, c'est en renforçant les compétences du pouvoir exécutif qu'on réunit les chances les plus sérieuses d'améliorer le fonctionnement de nos institutions tout en préservant les qualités premières de notre système démocratique. Voici cinq pistes de réflexion dans ce sens.

La mondialisation de l'économie sert souvent de prétexte à divers courants de pensée pour réclamer de nouvelles façons de gouverner, car elle intensifie la concurrence entre grandes régions sans se soucier du sort des plus faibles, et elle évolue si rapidement que nos institutions politiques ne parviennent plus à réagir à temps car elles n'ont pas été conçues pour cela. La mondialisation remet-elle vraiment en question la méthode de gouvernement des cantons et des communes?

Bien que je ne sois pas tout à fait rassuré par le phénomène en question, je ne partage pas non plus toutes les craintes formulées à son endroit. J'observe tout d'abord que la mondialisation est un phénomène ancien qui remonte au moins au XVIe siècle, période des grandes découvertes maritimes qui mirent l'Europe en contact avec les autres continents. C'est de cette époque que date ce lent mouvement d'intégration du monde, favorisé par le développement des techniques, les échanges commerciaux, la circulation des idées et des personnes, légitimé ensuite par l'universalisme des «Lumières». Ce que nous vivons aujourd'hui constitue le prolongement de ce mouvement, et rien ne permet de penser qu'il en ira différemment à l'avenir.

Quelles ont été les répercussions de cette globalisation pluriséculaire sur nos institutions politiques? Un élément me frappe particulièrement, que j'appellerais l'aspiration des compétences publiques par le haut». J'entends par là ce déplacement des compétences décisionnelles du local vers le central, parce qu'un même problème s'exprime à un moment donné sur une aire géographique plus large. La Suisse offre une illustration de ce déplacement: autrefois, le pouvoir se situait dans les villes et les vallées, puis le centre de gravité se déplaça vers les cantons, puis vers la Confédération, et sans doute demain (ou après-demain!) vers l'Europe.

En toute logique, la mondialisation appelle un gouvernement mondial, ou, au minimum, une structure dotée de compétences planétaires. D'ailleurs, la mondialisation de l'économie n'est pas seule en cause: les problèmes environnementaux par exemple justifient un gouvernement mondial davantage encore que la globalisation économique et financière. Le défi majeur de la mondialisation se situe donc au niveau des Etats-nations, lesquels se verront contraints d'abandonner un certain nombre de compétences décisionnelles.

Si la mondialisation ne semble pas interpeller directement les pouvoirs publics locaux, il n'en va pas de même de l'accélération de l'évolution des sociétés et la complexité croissante des problèmes. Peut-on répondre adéquatement à ces deux défis sans modifier notre manière de gouverner?

Dans le monde moderne, tout est plus complexe et tout va plus vite. Vitesse et complexité ont des implications diamétralement opposées. Si la société évolue plus vite, les décisions doivent tomber plus rapidement pour être efficaces, mais si les problèmes présentent une complexité accrue, leur solution exigera davantage de temps. Le décideur politique doit donc comparer les inconvénients d'une perte de temps avec les avantages d'une meilleure maîtrise de la complexité, et vice-versa. C'est un exercice à l'égard duquel les institutions politiques cultivent une robuste aversion.

Décider plus rapidement comporte deux exigences: une aptitude à déceler les problèmes suffisamment tôt, ce qui suppose la mise en place d'une «veille sociopolitique» équivalente à la «veille technologique» que l'on trouve par exemple dans les entreprises et dans les institutions qui s'intéressent à l'avenir. Ensuite, on ne peut décider plus rapidement que si les procédures de décisions sont raccourcies et simplifiées (moins d'instances consultées, diminution du temps de réponse, moins d'étapes décisionnelles).

La complexité ne sera maîtrisée que si le décideur politique dispose dans son entourage des compétences nécessaires. Lui-même doit s'arracher aux préoccupations quotidiennes et prendre de la hauteur, faute de quoi les contingences du moment continueront à l'emporter sur les exigences du long terme. Un «collège de compétences» pourrait être constitué pour se pencher sur la complexité technique prise au sens large (relevant des sciences de la nature et des sciences humaines) et intégrer systématiquement le futur probable ou possible dans sa réflexion.

Ces deux conditions présentent la caractéristique commune d'être efficaces uniquement si elles sont placées sous le contrôle direct du décideur politique. Ce dernier ne peut être que le pouvoir exécutif, lequel est formé de professionnels disponibles en permanence. La gestion de la rapidité et de la complexité consisterait donc en une interaction et une concertation permanentes entre le gouvernement (qui assume la responsabilité politique), le collège de compétences (qui intègre la veille sociopolitique et la connaissance), et la fonction publique (qui détient l'expérience du terrain), à charge pour chaque organe de se procurer les informations dont il a besoin.

Si, malgré les compétences dont s'entoure le gouvernement, la maîtrise de la complexité semble insuffisante à ses yeux, la situation d'incertitude qui en dé-

coule ne risque-t-elle pas de déboucher sur des non-décisions? N'y aurait-il pas lieu alors de revoir la fonction même de décideur politique?

En politique, la certitude n'existe pas. L'incertitude est la règle, et les politiques s'en accommodent aisément. Plus précisément, jusqu'à un certain degré, l'incertitude se fait complice des jeux politiques; au-delà, elle brouille les cartes et paralyse l'action.

Ma crainte est la suivante: à supposer que la rapidité et la complexité accrues des problèmes à résoudre pèsent effectivement sur la décision politique, et cela quand bien même le gouvernement a fait tout ce qui était en son pouvoir pour décider dans les meilleures conditions possibles, il n'en demeure pas moins que si tous les aspects du problème n'ont pas reçu une réponse satisfaisante aux yeux du gouvernement, ce dernier pourrait être tenté de se réfugier dans la non-décision et de renvoyer la décision à plus tard.

La non-décision s'explique par la situation d'incertitude qui découle dans le cas présent de la maîtrise partielle de la complexité. Seul, un «preneur de risque» (risk taker) est en mesure de décider dans une situation de ce genre, le risque consistant ici à prendre une décision fausse et d'en assumer les désagréments. Or, le politique éprouve à l'égard du risque le même malaise que l'agoraphobe devant un grand espace.

Il n'existe certainement pas de solution magique à une situation d'incertitude. Mais si la prise en considération du couple rapidité – complexité croissantes aboutit à en confier la gestion au gouvernement, et que les décisions y relatives sont prises en situation d'incertitude, il en résulte que le gouvernement surmontera d'autant mieux l'obstacle des risques qu'ils disposera des compétences pour le faire. Cela signifie que certaines compétences décisionnelles doivent être transférées du parlement au gouvernement. Le parlement conserve ses prérogatives: il vote les lois, arrête les objectifs de la politique de l'Etat, et contrôle l'activité du gouvernement, mais toutes les compétences décisionnelles relatives aux moyens d'atteindre les objectifs fixés par le parlement seraient de la compétence du gouvernement, qui en ferait usage en fonction d'un budget-enveloppe accordé par le parlement, celui-ci contrôlant a posteriori.

Si, pour relever le défi de la rapidité des décisions, de la complexité, des problèmes, et de la prise en compte de l'incertitude, le gouvernement est doté de compétences supplémentaires, ne s'ensuit-il pas un appauvrissement de la vie démocratique, et qu'en est-il des compétences du peuple et du parlement?

D'aucuns estiment qu'un déplacement des compétences du législatif vers l'exécutif altère le contenu démocratique de notre système politique: à leurs yeux l'idéal démocratique est le mieux servi lorsque le pouvoir de décision se situe le plus près possible du peuple, si ce n'est dans le peuple lui-même. Selon cette approche, une décision populaire serait plus démocratique que celle du pouvoir législatif, elle-même respectant mieux la pureté démocratique qu'une décision gouvernementale.

Cette conception de la démocratie repose sur deux confusions. La première consiste à prendre la démocratie comme un but alors qu'elle n'est qu'un moyen. Sa vertu première réside en ceci qu'elle garantit les libertés et les droits individuels, et que, jusqu'ici, elle a fait preuve d'une aptitude remarquable à résoudre les problèmes qui se posent à nos sociétés. Viendrait-elle à faillir dans ses tâches que nous serions contraints d'imaginer un système politique plus approprié. D'ailleurs le passage de la démocratie directe à la démocratie représentative constitue sans aucun doute une entorse à la pureté démocratique, mais répond à une nécessité matérielle. La deuxième confusion consiste à situer le peuple plus près du parlement que du gouvernement. L'argument aurait quelque crédibilité là où le gouvernement est élu par le parlement (la Confédération) ou selon une autre procédure (la France), Mais il n'a aucun fondement dès lors que le gouvernement est élu par le peuple.

Si le passage d'une démocratie directe à une démocratie représentative est dicté par des raisons purement matérielles, en va-t-il de même pour justifier le transfert de compétences du parlement au gouvernement? Ma réponse est que, s'il est vrai que nos institutions actuelles ne sont plus en mesure de maîtriser convenablement la triade rapidité-complexité-incertitude, alors ce transfert semble bien la mesure la plus appropriée.

En quoi la raison est-elle matérielle? En ceci qu'il s'agit d'anticiper. D'ordinaire, un gouvernement est dit démocratique lorsque ses décisions épousent la volonté populaire ou ce qu'on croit être la volonté populaire. Autrement dit, ses décisions tombent non seulement au moment où les problèmes doivent être résolus, mais encore elles correspondent à celles qu'aurait prises le souverain s'il avait été consulté, parce que, à l'instar du décideur, il a eu le temps d'assimiler les informations nécessaires pour se faire une opinion claire et réaliste du problème en cause. L'évolution de plus en plus rapide de nos sociétés ne permet plus d'assurer que la décision gouvernementale tombe une fois seulement que le peuple se sera forgé une opinion sur le problème en cause. L'existence d'un décalage temporel entre décideur et peuple est pratiquement inéluctable.

Et la démocratie dans tout cela? Ne risque-t-on pas de dériver vers une nouvelle variante du despo-

tisme plus ou moins éclairé? Je n'en crois rien, car après tout, si le peuple désapprouve les décisions du gouvernement, il a le loisir de le lui faire savoir tous les quatre ans.

Si la gestion de nos sociétés soumises à une évolution de plus en plus rapide et à un phénomène de complexification croissante implique que les compétences décisionnelles plus nombreuses soient détenues par le pouvoir exécutif, n'y aurait-il pas lieu d'enrichir le contenu démocratique de nos institutions par une transparence intégrale, une information complète de nos concitoyens?

L'information joue un rôle crucial dans le fonctionnement de nos institutions, et l'activité des pouvoirs publics devrait faire l'objet d'une transparence plus grande. Mais j'aimerais souligner les limites de l'information: elle n'est utile que si elle est exacte et complète. C'est un truisme, mais il est peu de truismes qui soient aussi fréquemment malmenés.

Par ailleurs, l'information et la communication, sous des intentions louables, risquent de desservir les fins qu'elles se donnent. Par exemple, il est des domaines où la science n'est pas encore en mesure de fournir des indications raisonnablement assurées (je pense à l'environnement, au nucléaire, pour prendre des cas spectaculaires). La tendance est alors d'inviter la population à se saisir du sujet et d'en débattre. S'il s'agit de faire partager par le plus grand nombre possible une réalité désagréable, soit. Mais s'il s'agit d'alerter la population en feignant de croire que sa réponse est la meilleure de toutes parce que démocratique, je crains qu'on ne rende un mauvais service à la démocratie.

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