Quand les Européens découvrent l'histoire suisse, ils sont souvent frappés par les similitudes entre la création de la Suisse moderne au XIXe siècle et le processus actuel de construction européenne. Dans les deux cas, des Etats renoncent à une partie de leur souveraineté pour construire une entité plus grande, capable de résoudre des problèmes qui de plus en plus les dépassent. Mais les deux processus ne se font pas sans problèmes ni tensions. Que ce soit entre Bruxelles et les Etats membres de l'UE ou entre Berne et les cantons, la question du partage des compétences ne sera jamais réglée de manière définitive.

Au niveau européen cette question s'est posée de manière urgente dans la politique sociale. En effet, alors que la préservation du modèle social européen faisait partie des objectifs fondamentaux du projet de construction européenne, celui-ci, avec la décision de créer une monnaie unique et l'adoption de critères limitant les déficits publics, semble se focaliser de plus en plus sur l'économie, la compétitivité et la mise en concurrence des systèmes sociaux. Certes quelques directives sociales ont été adoptées, mais leur contenu était généralement peu ambitieux. Par ailleurs, l'application de la règle de l'unanimité au domaine de la sécurité sociale fait que toute avancée dans ce sens semble très difficile.

Fin des années 1990, face à la déception de tous ceux qui avaient cru à l'Union comme un instrument de défense du modèle social européen, Bruxelles innove et lance une nouvelle méthode pour infléchir les politiques sociales nationales: la méthode ouverte de la coordination (MOC). Elle est d'abord testée dans les politiques de l'emploi. Les ministres des Affaires sociales se mettent d'accord sur un certain nombre d'objectifs à atteindre. Par exemple, dans le cadre de la MOC-emploi (plus communément connue comme «Stratégie européenne de l'emploi»), il s'agit d'augmenter le taux d'emploi global (à 70%) ainsi que de certains groupes de la population, tels que les travailleurs âgés ou les femmes. Les gouvernements nationaux gardent toute liberté par rapport aux mesures à mettre en place pour atteindre ces objectifs.

Les Etats membres sont ensuite appelés à rédiger des rapports nationaux dans lesquels ils montrent le degré d'avancement par rapport aux objectifs fixés et les mesures adoptées pour atteindre les objectifs agréés en commun au niveau européen. Les rapports sont évalués par la Commission, qui réagit en publiant des recommandations spécifiques à chaque Etat membre.

Ces recommandations sont un des éléments clés de la stratégie. Il ne s'agit pas seulement d'identifier les bons et les mauvais élèves mais aussi de donner des directions globales pour les réformes nationales. Ainsi, les pays scandinaves qui ont les marchés du travail les plus efficaces du continent, ne reçoivent qu'une ou deux recommandations par an. Au contraire, les pays d'Europe continentale et du Sud comme l'Allemagne, l'Italie ou la France reçoivent quatre ou cinq recommandations par an. La stratégie vise donc à accompagner les pays qui ont plus de peine à adopter les réformes susceptibles de les rapprocher des objectifs qu'ils ont participé à identifier.

Chaque année, les pays peuvent en outre présenter ce qu'ils jugent être des bonnes pratiques. Un apprentissage mutuel peut se faire sur les expériences et les résultats. Enfin, les chefs d'Etat et de gouvernement se réunissent tous les ans pour un Conseil dit de printemps consacré aux questions économiques indiquant les grandes priorités politiques communes.

L'accueil réservé à cette nouvelle méthode, lorsqu'elle fut lancée en 1997, était emprunt de scepticisme. Le fait qu'elle ne comporte aucune obligation pour les Etats membres était vu par les experts de l'intégration européenne comme une limitation irréparable. C'est ce qu'en disaient de nombreux articles spécialisés au tournant des années 2000.

A partir de 2005 on a toutefois constaté un retournement. Si personne ne prétend que la MOC est en train de révolutionner la politique sociale des Etats membres, il est de plus en plus clair que son influence se fait sentir de manière réelle au niveau national. Elle a permis de créer entre les Etats membres un vocabulaire commun. Certes, la mise en œuvre au niveau national est partiellement différente mais les échanges et les apprentissages sont plus fréquents et fructueux.

Par exemple, pour réduire le chômage, la notion de «flexicurité» a émergé. D'abord utilisée dans le cas des Pays-Bas pour donner les mêmes droits aux travailleurs atypiques et «classiques», elle couvre aussi l'expérience danoise de haut revenu des remplacements, une quasi-obligation de se former et un marché du travail très flexible. Ce débat a poussé les gouvernements à s'interroger à partir d'une nouvelle perspective sur le fonctionnement de leur propre marché du travail. Il ne s'agit pas d'importer des institutions ou des politiques ce qui, on le sait, peut être problématique, mais bien de favoriser un processus d'apprentissage en élargissant le répertoire de solutions possibles à un problème.

Entre-temps la MOC a été étendue à d'autres domaines comme les soins de santé, pensions, recherche et développement, société de l'information, réformes économiques ou encore l'éducation.

Et la Suisse? Son intérêt pour la MOC pourrait être double. Premièrement, elle pourrait s'en inspirer pour «gouverner sans lois» dans les domaines de compétence cantonale ou dans les domaines à compétences partagées. Au cours des dernières années, ces domaines ont acquis de l'importance stratégique mais ils restent très difficiles à piloter. On peut citer en exemple l'éducation, en particulier de niveau universitaire, l'intégration des immigrés ou la conciliation vie professionnelle - vie familiale. Les décisions prises par 26 cantons ne vont pas forcément être cohérentes entre elles ni compatibles avec les intérêts stratégiques du pays. Des capacités administratives insuffisantes pour certains cantons pourraient également constituer un obstacle à l'identification des solutions à adopter.

Cet état de fait se heurte à une réticence plus ou moins forte des cantons à transférer des compétences à l'Etat fédéral. Une approche souple, telle que la MOC permettrait d'accompagner les cantons vers les réformes nécessaires sans remettre en question les compétences respectives. Il est intéressant de noter que ces procédures souples ont attiré l'intérêt d'acteurs dans le monde entier et particulièrement dans les Etats fédéraux. Pour n'en citer qu'un exemple, les acteurs associatifs et les organisations communautaires australiennes souhaiteraient la mise en œuvre d'une MOC pauvreté/inclusion en Australie avec la production de plans nationaux d'action par chaque Etat et territoire.

Deuxièmement, la Suisse pourrait tirer un avantage important d'une participation volontaire à la MOC. Elle lui permettrait notamment de bénéficier d'un regard externe systématique sur son système de protection sociale. Elle permettrait également aux acteurs politico-administratifs d'être confrontés à d'autres réalités et d'en tirer profit pour leur pratique. De manière plus générale, elle permettrait à notre pays de se profiler au niveau européen et de profiter d'un important savoir en phase de construction. Peut-être un domaine pour les bilatérales ter?

Philippe Pochet a publié avec Jonathan Zeitlin «The Open Method of Coordination in action», Bruxelles, PIE Peter Lang, 2005.

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