«Pascal Couchepin veut faire la révolution au Conseil fédéral» et s'en est expliqué dans Le Temps. Il souhaite rassembler toutes les compétences relatives à la formation et à l'éducation au sein de son Département de l'intérieur (DFI). En compensation, il concède à celui de l'Economie (DFE) la périlleuse gestion des assurances sociales.

Depuis 1848, le nombre de conseillers fédéraux, donc de départements, s'avère aussi inaltérable que la chaîne des Churfirsten, le massif saint-gallois aux sept sommets. Compte tenu de cette invariabilité ministérielle, c'est logiquement au niveau des offices fédéraux que s'observent les évolutions administratives. La rocade d'offices escomptée par le conseiller fédéral radical s'inscrit dans cette perspective.

Quatre constats surprenants permettent d'éclairer les ambitions et les écueils de la révolution annoncée. Premièrement, on peut déplorer que l'actuelle vague réformatrice se concentre sur la seule administration. Suite aux initiatives parlementaires de Gilles Petitpierre et René Rhinow, diverses alternatives pour réformer le Conseil fédéral en soi avaient pourtant été âprement discutées. Rappelons les projets d'instaurer une direction administrative dans chaque département, d'augmenter le nombre de conseillers fédéraux et de renforcer la présidence, d'instituer un cabinet gouvernemental secondé par des ministres, voire d'évoluer vers un système parlementaire ou présidentiel. Ces modèles avaient tous pour louable dessein de favoriser une réelle «direction de l'Etat». Mais, dès l'automne 2004, le gouvernement a abandonné toute velléité de renforcer ses propres capacités de pilotage des affaires publiques.

Les conflits récurrents entre conseillers fédéraux attestent par contre d'un manque cruel de collégialité et de direction de la Confédération. Comment trancher les désaccords entre des conseillers fédéraux au bénéfice de la même légitimité élective et d'un statut hiérarchique identique? Pire, les querelles confinent parfois à un «départementalisme» stérile. Le fait qu'un Conseiller fédéral, plutôt que le collège gouvernemental, prédéfinisse les contours d'une énième réforme de l'administration n'est guère plus rassurant. Parions donc que le transfert de quelques offices ne changera pas grand-chose pour les destinataires des politiques fédérales, tant que le fonctionnement du Conseil fédéral ne sera pas revu, afin notamment d'assurer une bonne coordination entre les (chefs de) départements.

Deuxièmement, l'initiative d'une réforme administrative vient du parlement. Plusieurs motions, soutenues par tous les partis gouvernementaux, ont demandé la mise sur pied d'un Département de la formation, de la recherche et de l'innovation. A priori, on ne saurait s'offusquer de ce que nos représentants à l'Assemblée fédérale cherchent à garantir la meilleure structure administrative. Et, par ce biais, la plus grande efficacité dans l'usage des deniers publics. Ce qui apparaît toutefois curieux est que le parlement n'a théoriquement plus son mot à dire sur le sujet.

Pour mémoire, un débat lancinant a opposé l'exécutif au législatif quant aux compétences d'organiser l'administration. Le premier compromis trouvé en 1978 stipulait que seul le parlement est habilité à créer un office, le Conseil fédéral pouvant attribuer celui-ci à un département. L'intégralité du pouvoir d'organiser l'administration échoit finalement à l'exécutif en 1997, en vertu de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA). Le parlement rentre donc aujourd'hui par la fenêtre, en déposant diverses motions. Alors qu'il avait accepté - hâtivement peut-être - de sortir par la porte, en votant la LOGA.

Troisièmement, il demeure peu compréhensible qu'une nouvelle répartition d'offices soit envisagée maintenant, alors qu'un grand chantier sur ce thème vient juste de s'achever. En effet, la «Réforme du gouvernement et de l'administration» (RGA), qu'ont dirigée trois conseillers fédéraux et la chancelière, a procédé à un regroupement et une meilleure coordination des domaines politiques entre les départements et au sein de chaque département.

La RGA visait à renforcer l'homogénéité des activités et structures de l'administration, pour en accroître l'efficacité et réaliser des économies avoisinant 85 millions de francs. Une quinzaine d'offices ont ainsi été transférés, fusionnés, dissous ou créés. Il est vrai que les chefs du DFI et du DFE n'étaient pas formellement membres de la haute direction de la RGA. Leurs points de vue sur la rocade d'offices souhaitée entre leur ministère respectif n'aurait-t-il pas été entendu? Ce constat suscite à nouveau la perplexité quant aux arbitrages interministériels au sein du Conseil fédéral.

Quatrièmement, Pascal Couchepin s'escrime à «trouver la solution la plus raisonnable dans un contexte équilibré». L'échange envisagé entre les Affaires sociales et la Formation respecte cette intention. Aussi bien le DFI que le DFE garderaient en effet le même nombre d'offices qu'actuellement. On ne peut évidemment que souscrire aux principes de la raison et de l'équilibre. Mais le diable se cache dans les détails. Dès lors, il est indispensable que les clés de répartition des offices entre les départements soient explicitées. Faut-il assurer un équilibre politique entre les sept départements et, par-là, entre les conseillers fédéraux à leur tête? Ou faut-il plutôt veiller à un regroupement fonctionnel, en raison de la proximité, voire de la complémentarité, des politiques menées? Ou encore, en adoptant un point de vue gestionnaire, vaut-il mieux se soucier de la «gouvernabilité» des départements, donc du nombre de chefs d'offices subordonnés à un conseiller fédéral?

Ces trois critères devraient sous-tendre l'organisation de l'administration par le Conseil fédéral. Toujours selon la LOGA, ce dernier se charge de répartir «les offices entre les départements en fonction des impératifs de gestion, de la connexité des tâches et de l'équilibre matériel et politique». Le collège gouvernemental serait donc bien inspiré de préciser les modalités d'application de ces principes. En effet, il existe toujours de très grandes disparités entre les départements. Et cela concerne leurs effectifs (42% des employés fédéraux pour la Défense contre 4% pour l'Economie), les dépenses publiques liées aux politiques qu'ils gèrent (environ 30% du budget fédéral pour l'Intérieur contre 3% pour Justice et Police), et le nombre d'offices sous le contrôle d'un conseiller fédéral (11 aux Finances contre 6 aux Affaires étrangères).

Pour légitimer sa proposition, Pascal Couchepin évoque la connexité des tâches, car «une partie des réformes sociales sont liées à l'état du marché du travail». Mais qu'en est-il des impacts sur le budget géré par le DFI et le DFE, sur la gouvernabilité de ceux-ci ou sur le poids politique qui en découlera? A n'en pas douter, des avis divergents seront émis. Espérons qu'ils reposeront sur des données objectives plutôt que sur le seul rapport de force entre les conseillers fédéraux en place. Car les institutions créées perdurent. Bien au-delà des personnes qui occupent actuellement telle ou telle fonction.

En fin de compte, la révolution exposée par le conseiller fédéral radical semble moins copernicienne qu'annoncé. Sans nier pour autant que, si elle est mise en œuvre, elle déploiera des effets sur les nombreux bénéficiaires des politiques concernées. Mais peut-être s'agit-il plus d'une révolution dans le sens astronomique du terme: la réforme de l'administration fédérale revient une fois de plus à son point d'orbite, de nombreux cycles de réorganisation ayant déjà été bouclés depuis trois décennies. Si l'administration est en orbite autour du Conseil fédéral et repart pour un nouveau tour de réforme, alors gageons que le gouvernement en prendra la juste mesure et, qui sait, réfléchira à terme à sa propre transformation. Pascal Couchepin serait véritablement insurrectionnel s'il mettait cet enjeu à l'agenda politique.

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