L'AVS, 60 ans de solidarité suisse

Créée en 1948, l'assurance vieillesse avait pour but de renforcer l'unité nationale et de permettre à tous de «passer la tête haute devant l'asile».

«Un jour, notre voisine, paysanne comme nous, était affolée. Le facteur venait de lui apporter 40francs et elle ne comprenait pas pourquoi. Il faut dire qu'elle avait l'habitude de marcher 10 kilomètres avec sa poussette jusqu'au marché voisin pour vendre des bouquets de persil et des dents-de-lion. Tout ce travail ne lui rapportait que quelques pièces de 10centimes.»

Ce souvenir, raconté par un témoin dans le magazine Générations, remonte à 1948. L'année de naissance de l'AVS, il y a soixante ans. Cette année-là, tout commence en même temps: le prélèvement des cotisations et le versement des premières rentes.

Ces dernières s'échelonnent entre 480 et 1500 francs par an (l'équivalent de 2200 à 6900 de nos francs). Les nouveaux rentiers ont en moyenne 12ans (pour les hommes) ou 14 ans (pour les femmes) de vie devant eux. Les cotisations représentent 4% du salaire, partagés entre employeurs et salariés.

Seules ont droit à la rente les personnes nées au deuxième semestre de 1883. Ceux qui ont vu le jour dans les six premiers mois de l'année ne touchent, comme leurs aînés, quelque chose qu'en dessous d'un certain revenu, ce qui va leur valoir l'appellation de «vieillards sacrifiés».

Même avec ces restrictions, c'est une révolution. Pour la première fois dans l'histoire de la Suisse, tout le monde cotise à une assurance qui profitera, sauf accident, à tous. Avec, en point de mire, un idéal dont on ne se rapprochera qu'une trentaine d'années plus tard: assurer à tous les vieillards un niveau de vie les mettant à l'abri du besoin. Ou, dit de façon plus imagée: «Que chaque personne puisse passer la tête haute devant l'asile.»

Il a fallu batailler dur pour en arriver là. L'idée d'une assurance vieillesse et survivants a été lancée pour la première fois en 1886 par la Société du Grütli, l'ancêtre du Parti socialiste. L'article 34 quater de la Constitution, adopté à deux contre un en 1925 répond en principe à cette exigence: il prévoit une assurance vieillesse financée par des cotisations ainsi que par des impôts sur l'alcool et le tabac. Mais un projet d'application a été rejeté six ans plus tard, en pleine crise économique.

La guerre a changé la donne. Instaurées en 1940, les allocations de perte de gain pour les mobilisés fournissent un modèle de solidarité très largement accepté. Le climat qui suit le conflit est favorable: partout en Europe, les réalisations sociales sont à l'ordre du jour. La solidarité est vue comme un moyen d'étayer l'unité nationale.

Le projet de loi sur l'AVS, adopté par 80% des votants en décembre 1947 a été mis sur pied en un temps record. L'obligation de cotiser - que l'article 34 quater envisage à simple titre de possibilité - a été admise rapidement, de même que celui d'une cotisation paritaire proportionnelle au salaire. Seul correctif à cet effort important exigé des mieux lotis, la rente n'est pas uniforme: elle varie sur une échelle de un à trois.

Elle est envisagée comme un complément à la prévoyance privée, qui s'est développée rapidement dans les années 1920 grâce à l'exonération qu'elle offrait aux bénéfices de guerre. Ce qui va devenir le 2e pilier est défendu à la fois par les employeurs - qui y voient un moyen de fidéliser leurs employés - et par les syndicats qui sont parfois associés à la gestion des caisses. Les voix qui réclament, à gauche, de véritables retraites populaires, resteront minoritaires.

Dès les travaux préparatoires, le souci de pérennité financière a dominé. Les cotisants, qui financent alors les rentes d'une génération qui n'a pratiquement rien versé, doivent être sûrs d'être traités équitablement quand leur tour viendra. Le système mis sur pied vise à assurer le financement pendant trente-cinq ans sans augmentation des cotisations.

Il comprend la constitution d'un fonds de compensation dont le revenu doit couvrir 10% des dépenses annuelles. Ce correctif au système de répartition est mal vu tant à gauche - où l'on privilégie la répartition - que dans les milieux financiers où l'on craint un concurrent sur le marché des placements, voire, par l'intermédiaire du fonds, une étatisation rampante de l'économie.

Les préoccupations de ces derniers facilitent une générosité croissante. Les premières années d'exercice s'avèrent en effet beaucoup plus favorables que prévu, et le fonds grandit proportionnellement. Augmenter les prestations est un moyen de le ramener à des dimensions plus rassurantes.

Un autre débat ouvert en 1948 n'est pas près de se refermer: celui de l'âge de la retraite des femmes. Pour les hommes, la limite a été fixée sans trop de difficulté à 65 ans. Le problème est lié à la rente de couple. Cette dernière est financée par les seules cotisations du mari qui la touche tout entière, une femme ne pouvant - même si elle a cotisé - réclamer sa part que si son époux ne pourvoit pas à son entretien.

Le droit à la rente de couple naît quand l'épouse atteint 60 ans - une limitation qui fera l'objet d'âpres débats par la suite. Mais comment traiter les femmes célibataires qui travaillent? De nombreux milieux, y compris à droite, souhaiteraient les voir accéder à la retraite à 60 ans. Mais la prudence financière prévaut: ce sera 65 ans, sans qu'à aucun moment ait été remis en question le principe selon lequel, plus fragiles, les femmes devraient idéalement pouvoir se retirer plus tôt.

Cela change dès 1957. On en est déjà à la quatrième révision. Les précédentes ont augmenté les rentes - qui atteignent avec celle-ci 900francs (3750 aujourd'hui) au minimum et 1850 (7700) au maximum -, amélioré le sort de la génération transitoire et celui des indépendants. Parmi les largesses destinées à faire fondre le fonds de compensation, qui a dépassé les 3 milliards et croît plus rapidement que prévu, figure l'abaissement de l'âge de la retraite des femmes à 63 ans.

C'est une cote mal taillée: 60 ans est toujours désigné comme l'âge idéal, mais cela coûterait trop cher. D'autant que le droit à la rente s'étend désormais à toutes les femmes, qu'elles aient cotisé ou non, du moment que leur mari n'a pas droit à une rente de couple. Les bénéficiaires peuvent espérer en profiter pendant seize ans.

L'année 1960 marque un nouveau tournant. L'Assurance invalidité, projetée dès 1925, voit le jour. Et le socialiste Hans-Peter Tschudi entre au Conseil fédéral. Il y restera treize ans et, porté par une croissance exceptionnelle, poussera l'AVS vers son statut actuel de caisse pouvant assurer, avec les prestations complémentaires, les besoins vitaux de ses bénéficiaires.

L'augmentation des rentes s'impose d'autant plus que les prix s'envolent. On en compte six. Mais il faudra attendre la 9e révision, en 1979, pour que soit introduite une adaptation automatique, calculée sur le fameux indice mixte (lié à l'évolution des prix et des revenus). A ce moment, les montants versés annuellement oscillent entre 6300 (11800) et 12600 (23600) francs. Les nouveaux rentiers ont de 14ans (pour les hommes) à 18 ans (pour les femmes) devant eux.

Cette évolution s'est faite sous la pression de la gauche, qui multiplie les initiatives en faveur de retraites populaires. La revendication restera lettre morte mais amène le Conseil fédéral à faire ancrer le principe des trois piliers dans la Constitution. Le nouvel article prévoit que le deuxième pilier doit être obligatoire, ce qui ne sera réalisé qu'en 1985.

L'AVS reste donc un élément parmi d'autres de la prévoyance vieillesse. Ce qui n'empêche pas les cadeaux: une rente complémentaire destinée aux couples dont le mari a 65 ans et la femme entre 45 et 60 ans est créée en 1963. En 1964, les prestations complémentaires versées aux rentiers dans le besoin deviennent un droit ancré dans la loi.

Les améliorations consenties depuis 1948 ont coûté plus d'un milliard, financé essentiellement par la croissance. Mais la machine s'essouffle: il faut songer à augmenter les cotisations. Une première proposition est rejetée en 1963. Mais on se résigne en 1971: le prélèvement sur les salaires est porté à 8,4% dès 1974, toujours financés paritairement.

C'est que le vent est en train de tourner: le choc pétrolier de 1973 va mettre fin aux Trente Glorieuses. Le dossier de la flexibilisation, posé sur la table par la socialiste valaisanne Gabrielle Nanchen en 1972, ne sera jamais vraiment traité. Les années fastes sont terminées.

Si la 9e révision comporte encore des améliorations substantielles (comme l'adaptation automatique au renchérissement), celles-ci sont en partie financées par des limitations d'autres prestations. L'âge donnant droit à une rente complémentaire est ainsi relevé à 55 ans. Et ceux qui travaillent au-delà de 65 ans retrouvent l'obligation de cotiser, supprimée en 1953.

Signe des temps, il faut attendre la révision suivante plus de vingt ans. Et cette dernière marque pour la première fois un recul: l'âge de la retraite des travailleuses est porté à 64 ans. En contrepartie, l'inégalité de traitement infligée aux femmes mariées est en partie corrigée. Le splitting leur donne droit à un compte individuel - et à une rente personnelle, égale à la moitié de la rente de couple ramenée entre-temps à une fois et demi la rente pour personne seule.

La ministre des Affaires sociales est alors Ruth Dreifuss. Après s'être distanciée de la réforme dans une lettre ouverte aux citoyens, elle la soutient lors de la campagne référendaire, au bénéfice d'une promesse: la révision suivante sera celle de la flexibilisation de l'âge de la retraite. La 10e révision est approuvée à six contre quatre le 25 juin 1995.

La promesse n'est pas tenue. La 11e révision, adoptée par les Chambres en 2003 relève l'âge de la retraite des femmes à 65 ans, coupe dans les rentes de veuves et fait passer de deux à trois ans le rythme d'adaptation des rentes.

Il s'agit, pour les députés, de garantir l'avenir de l'assurance, menacé par l'évolution démographique. Les nouveaux rentiers, toujours plus nombreux, ont désormais entre 18 ans (pour les hommes) et 21 ans (pour les femmes) de vie devant eux. Le fonds de compensation, dont le volume croissant effrayait dans les années 60, ne couvre plus les dépenses d'une année, ce qui était considéré comme un minimum.

La cure est jugée trop sévère par la population, qui la refuse à sept contre un en mai 2004. Un échec qu'on attribue en partie aux prédictions de Pascal Couchepin, le nouveau ministre de l'AVS, qui voit déjà l'âge de la retraite passer à 67 ans.

La 11e révision est remise sur le métier. Cette fois, des possibilités limitées de retraite anticipées sont à l'étude. Mais le but principal reste d'assurer un avenir qui ne s'annonce pas très rose pour les futurs rentiers. Les rentes sont échelonnées entre 13260 francs et 26520 par an, c'est-à-dire un peu plus qu'en 1979. Les cotisations, elles, ont passé à 10,1% du salaire. Quant à la retraite à 67 ans, assure un Pascal Couchepin de moins en moins seul, il faudra y venir tôt ou tard.

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