Qui veut noyer son chien dira qu’il a la rage. Le Fonds monétaire international (FMI) est soumis aux feux croisés des critiques des pays riches, des pays émergents, des pays pauvres, des organisations non gouvernementales, des milieux universitaires, des médias et celles de Joseph Stiglitz, Prix Nobel d’économie, qui voudrait le remplacer par un nouveau «machin». Ces critiques s’adressent aux politiques suivies par cette institution et à la façon dont elle se gouverne, qui est considérée comme antidémocratique.

Pourtant ces critiques deviendraient en grande partie sans objet si le FMI pouvait fonctionner de la façon voulue par ses pères fondateurs. Il constituerait le cadre le plus approprié et le plus légitime pour débattre, puis pour mettre en œuvre les réformes économiques et financières mondiales.

Pour vérifier cette affirmation, il faut avoir la patience d’examiner les mécanismes de décision du Fonds. Comme toutes les institutions financières internationales, le FMI n’est pas égalitaire: il n’applique pas la règle «un pays, une voix». Il est au contraire basé sur une grille de quotes-parts, qui déterminent les contributions financières et les droits – y compris le droit de vote – des pays membres. En effet, un grand pays qui peut être appelé à mettre à la disposition du FMI un montant considérable de ressources financières n’accepterait pas d’avoir le même droit de vote qu’un petit pays pauvre, qui aura un jour besoin du soutien de l’organisation. La quote-part d’un pays est le résultat d’un calcul complexe, qui fait intervenir notamment le produit national, le commerce extérieur et ses variations et les réserves monétaires de la banque centrale. Il va sans dire que le poids relatif des pays membres varie avec le temps, ce qui rend nécessaires des ajustements périodiques des quotes-parts. C’est une question importante, sur laquelle il faudra revenir.

Le principal organe de décision du FMI est le Conseil d’administration (Executive Board), qui reflète la répartition des quotes-parts. Le Conseil, qui siège en permanence à Washington, compte actuellement vingt-quatre sièges. Les administrateurs sont des hauts fonctionnaires délégués par leurs capitales, ce qui fait du Conseil l’autorité politique du FMI en tant qu’organisation intergouvernementale. Ce sont ses décisions et ses décisions seules qui confèrent leur légitimité aux avis donnés par le FMI sur les politiques économiques et financières des pays membres et aux conditions imposées aux pays emprunteurs.

La composition du Conseil d’administration reflète la répartition des quotes-parts. Huit pays (Allemagne, Arabie saoudite, Chine, Etats-Unis, Fédération de Russie, France, Japon, Royaume-Uni) ont leur propre siège. Les autres sièges sont détenus par des groupes de pays, dits groupes de vote, constitués par consentement mutuel de leurs membres. De ce fait, tous les pays membres sont représentés au Conseil, soit directement, soit par l’administrateur qu’ils ont élu et qui défend leurs intérêts.

Il y a de grandes différences entre les poids de vote des différents sièges, mais en raison de l’ambitieux mandat dévolu au FMI, de la diversité de ses membres et de leurs intérêts, les pères fondateurs avaient considéré qu’une approche coopérative s’imposait, dans le cadre de laquelle les politiques du FMI seraient arrêtées par tous et pour tous. Le Conseil devait prendre le temps nécessaire pour examiner tous les aspects d’une question complexe. Rien ne devait être décidé avant qu’un accord se soit dégagé sur tous les points. C’est pourquoi, en dehors des questions qui requièrent une majorité qualifiée, il était de règle que les décisions du Conseil soient prises par consensus.

Cette approche coopérative s’est perdue lorsque les chefs d’Etat de l’Allemagne, des Etats-Unis, de la France, du Japon et du Royaume-Uni ont décidé en 1975 de se réunir périodiquement pour gérer les affaires du monde «au sommet». Avec le temps, les sommets économiques ont été élargis par l’inclusion de l’Italie, du Canada, puis de la Fédération de Russie. Les réunions des chefs d’Etat s’appuient sur les travaux de leurs ministres des finances, qui se réunissent régulièrement pour former le G8. Le Sommet et le G8, qui s’emboîtent comme des poupées russes, ont en commun un biais que l’on ne saurait dénier. En effet, les ministres des finances et leurs suppléants sont pour la plupart d’anciens ou de futurs banquiers, qui ont une évidente sympathie pour les préoccupations des banques internationales, à savoir notamment la déréglementation des transactions financières et la libéralisation des mouvements de capitaux. Cela a évidemment contribué à la gestation de la crise actuelle.

Comme le G8 dispose de près de la moitié des droits de vote au sein du FMI, il a pris l’habitude – avec l’appui de quelques pays anglophones – d’imposer ses vues au Conseil d’administration et à la direction de cette institution. Réfractaires à des discussions de substance au sein du Conseil d’administration, plusieurs membres du G8 ont tendance à déléguer de jeunes fonctionnaires à Washington et à soumettre au Conseil d’administration des prises de position définitives rédigées dans leurs ministères, ce qui va tout à fait à l’encontre du caractère coopératif du FMI.

Ce n’est pas tout. Afin de conserver leur emprise sur le FMI, les pays du G8, et plus particulièrement ses membres européens, s’opposent – abstraction faite de changements mineurs – au grand réaménagement des quotes-parts qui serait depuis longtemps nécessaire pour donner aux nouvelles puissances économiques mondiales la place qui devrait leur revenir au sein de cette institution. Cette fossilisation – qui n’est pas sans rappeler celle du Conseil de sécurité – est l’une des principales critiques adressées au FMI.

Le G8 a décidé d’opérer en temps de crise au travers du G20. Il s’agit d’un forum que le G8 avait créé en 1999 pour traiter des questions d’intérêt commun avec les pays émergents qui ont accès au marché international des capitaux. Le G20 n’a évidemment aucune légitimité pour agir au nom des quelque cent soixante pays qui n’en sont pas membres. C’est ainsi que l’Europe du Nord, l’Ukraine, les anciens satellites de la Russie dans le Caucase et l’Asie centrale, le Moyen-Orient à l’exception de l’Arabie saoudite sunnite, les pays francophones d’Afrique du Nord et de l’Afrique subsaharienne restent sur la touche. Cela alors que le G20 devra en fin de compte se tourner vers le FMI pour la mise en œuvre de la plupart des politiques censées résoudre la crise.

Plutôt que d’aller de solutions ad hoc en bricolages boiteux, il faudrait que les pays membres du FMI ramènent l’église au milieu du village et procèdent aux réformes qui assureraient la bonne marche de l’organisation.

Ces réformes devraient comprendre les éléments suivants: un réalignement majeur des quotes-parts, déjà mentionné – c’est seulement si les nouvelles puissances économiques obtiennent la place à laquelle elles ont droit que l’on pourra procéder à la forte augmentation générale des quotes-parts devenue nécessaire pour renforcer les ressources du FMI; un réaménagement du conseil d’administration, rendu nécessaire par le réalignement des quotes-parts – ce réaménagement devrait laisser subsister un nombre suffisant de groupes de vote pour assurer la représentation efficace de tous les pays membres; le rétablissement du caractère coopératif de l’institution, en ramenant les discussions de substance dans le Conseil d’administration du FMI ou dans le Comité monétaire et financier, comité dont la composition reproduit au niveau ministériel celle du Conseil d’administration. Ce Comité pourrait en cas de besoin se réunir aussi au niveau des chefs d’Etat. Une approche plus coopérative contribuerait sans doute à atténuer le caractère ultra-libéral des politiques poursuivies par le FMI.

D’autres réformes seraient souhaitables, comme la publication dans un délai raisonnable des délibérations qui ont conduit à un consensus et l’application de nouvelles règles pour la sélection du directeur général, qui ne devrait plus être impérativement un ressortissant de l’Union européenne.

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