Que fait l’Europe pour les Roms?

Pour répondre de manière concise à la question posée dans le titre, disons d’emblée que l’Europe fait beaucoup pour les Roms. La question qui se pose alors est de savoir pourquoi, malgré les investissements considérables, les résultats sont-ils tellement décevants?

Passons d’abord en revue les institutions européennes qui s’engagent en faveur des Roms. La plus ancienne de ces institutions est le Conseil de l’Europe, fondé en 1949, qui compte 47 pays membres. Il se consacre à la promotion des droits de l’homme, de la démocratie, et de l’Etat de droit. Le Conseil de l’Europe a soulevé la question des Roms déjà en 1969. En 1995, il a créé un Comité d’experts sur les Roms et gens du voyage. Depuis 2001, le Conseil accueille un Forum ou assemblée qui réunit les organisations non gouvernementales roms.

La deuxième institution à se pencher sur la question des Roms est l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). Composée de 56 pays membres, y compris le Canada et les Etats-Unis, l’OSCE est une organisation multifonctionnelle qui couvre des domaines allant de l’écologie à la sécurité militaire. Depuis 1994, l’OSCE a mis sur pied un «point de contact» pour les questions relatives aux Roms et aux Sintis. Depuis 1992, elle abrite aussi le Bureau du haut-commissaire sur les minorités nationales, dont le travail implique souvent les questions roms.

Mais c’est l’Union européenne qui est de loin prépondérante dans le champ européen. Si le budget annuel du Conseil de l’Europe se monte à plus de 200 millions d’euros et celui de l’OSCE à 150 millions, le budget de l’UE pèse entre 125 et 150 milliards. Avec ses 27 pays membres, l’Union européenne couvre un espace plus restreint mais elle investit aussi dans les pays non membres, dont plusieurs candidats à l’accession.

Le biais principal par lequel l’UE attribue des moyens en faveur des Roms est les Fonds structurels dont l’objectif est de mettre en œuvre la politique européenne de «solidarité» et de «cohésion». L’Union européenne a aussi pris diverses initiatives administratives. Pour répondre à l’appel urgent du Parlement européen, la Commission européenne a mis sur pied en 2008 une plateforme européenne pour l’inclusion des Roms, qui regroupe tous les intéressés et les parties prenantes aux questions roms. Pour ne citer qu’une seule autre instance, le Comité social et économique européen, «un pont entre l’Europe et la société civile» qui réunit employeurs, travailleurs et groupes d’intérêts s’est exprimé à de nombreuses reprises au cours de ces dernières années sur les mesures à prendre en faveur des Roms. Au moins sur le plan déclaratoire, l’intérêt pour les Roms est impressionnant.

Mais combien d’argent va directement vers les activités liées aux besoins des Roms? Aussi surprenant que cela puisse paraître, personne ne semble le savoir. En avril 2010, le philanthrope hungaro-américain George Soros a affirmé que l’Union européenne avait dépensé 400 millions d’euros sur des projets roms sans pour autant poursuivre une politique cohérente à cet égard. Soros lui-même a dépensé 120 millions de dollars de sa fortune personnelle en faveur des Roms au cours des vingt dernières années. De toute évidence, les chiffres cités par Soros pour l’Union européenne sous-estiment les ressources consacrées aux Roms. L’UE elle-même, tout en reconnaissant qu’il est difficile de calculer les sommes précises allouées aux «Roms et autres groupes vulnérables», estime que dans douze pays particulièrement concernés, ces montants s’élèvent entre 2007 et 2013 à 17,5 milliards d’euros, dont 13,3 milliards proviennent du Fonds social européen, un composant des Fonds structurels. Le budget total du Fonds social pour cette période est de 76 milliards d’euros.

La prudence avec laquelle l’Union européenne avance ces chiffres et décline l’identité des bénéficiaires nous signale deux obstacles au calcul fiable des ressources allouées aux Roms, des obstacles qui, comme nous le verrons, gênent aussi le fonctionnement des mesures elles-mêmes. D’abord, le financement par l’UE se fait à travers les allocations financières aux pays membres. Les chiffres disponibles reflètent donc les montants transmis depuis Bruxelles aux capitales nationales. Par ailleurs, l’Union européenne est réticente à définir les cibles de ses politiques en termes ethniques. D’où l’expression vague: «Roms et autres groupes vulnérables» quand bien même les Roms sont les plus concernés.

L’Union européenne va encore plus loin. «Comme c’est toujours le cas avec les fonds européens, c’est aux pays membres de définir les projets viables. Ce n’est pas le rôle de la Commission européenne de proposer des projets», déclare l’Union. Ceci ne veut pas dire que la Commission s’abstient de faire de la pression sur les Etats membres pour mettre en œuvre ses priorités. Au printemps 2011, la Commission européenne a fait savoir l’importance qu’elle attache à la question des Roms en adoptant un «cadre européen pour les stratégies d’intégration nationales roms jusqu’à l’année 2020». Elle a demandé aux Etats de présenter avant la fin de l’année 2011 des plans stratégiques nationaux. Un groupe de travail de la Commission était déjà en place pour superviser cette opération.

Tous les Etats membres (à l’exception de Malte qui a répondu ne pas avoir de Roms) se sont conformés à cette exigence. Les commentaires critiques de la Commission à l’égard de ces plans n’ont pas manqué. L’absence de critères pour évaluer les résultats et un manque de moyens ou un manque de clarté en ce qui concerne les moyens mis à disposition sont les critiques le plus souvent formulées. Mais si la réponse des Etats déçoit, la responsabilité est à chercher dans des facteurs qui ne relèvent pas seulement de leur mauvaise volonté.

Le premier problème auquel on se heurte est celui d’identifier les Roms. Certes, le nom est un terme «parapluie» qui englobe différents groupes mais le fond du problème réside non pas là mais dans la divergence de pratiques statistiques nationales. Plusieurs pays refusent de poser la question de l’ethnicité dans leurs recensements. Même si la question est autorisée, de nombreux individus qu’on désignerait comme Roms choisissent une identité moins dévalorisée. Ainsi, le nombre de Roms est systématiquement occulté, ce qui rend difficile, sinon impossible, la formulation et surtout l’évaluation de projets qu’on souhaiterait cibler sur la population rom.

Le deuxième problème est celui des attitudes hostiles de la majorité de la population à l’égard des Roms. Bien entendu, ceci constitue une partie intégrante du problème à résoudre, mais c’est la démocratie qui rend ce problème aigu. Les parents refusent que leurs enfants fréquentent les mêmes écoles que les Roms, les voisins se plaignent de la présence de Roms parmi eux, que ce soit dans les campements ou dans les logements conventionnels. Ces attitudes sont largement condamnées à Bruxelles et ailleurs, à juste titre, mais les responsables politiques sont obligés en démocratie de tenir compte du sentiment populaire.

Le troisième problème relève des Roms eux-mêmes. Un principe fondamental de la pratique européenne, c’est que les Roms doivent être eux-mêmes intimement impliqués dans les actions engagées en leur faveur. Or, ce principe se heurte, en premier lieu, à la suspicion des Roms à l’égard de toute autorité extérieure. Historiquement, les Roms n’ont aucune raison de croire à la bienveillance de l’Etat. Par ailleurs, au fur et à mesure que l’autorité patriarcale traditionnelle au sein des communautés roms s’effrite dans un monde en transformation, une concurrence s’instaure parmi les aspirants au leadership des communautés. Souvent, les projets européens ne font qu’enflammer cette compétition et rendent encore plus difficile la recherche des interlocuteurs légitimes dans la communauté et la création de relations de confiance avec les bénéficiaires.

Enfin, un problème encore plus fondamental relève de la vision du monde de l’Union européenne. En bref, l’UE ne se décide pas à reconnaître les Roms pleinement comme une minorité ethnique, mais elle persiste à les voir surtout comme un groupe social particulièrement nécessiteux et discriminé. La pratique constante de l’UE est de se tenir à l’écart de toute politique de minorités ethniques, une question qui tombe dans un domaine jalousement gardé par les Etats. Ainsi, malgré toute l’attention consacrée aux Roms, en rechignant à penser aux Roms en termes de minorité ethnique, l’Union européenne finit par se réfugier dans une perspective de politique sociale. Les orientations principales de cette politique – emploi, formation, santé et logement – concernent les Roms, certes, mais elles ne leur sont pas spécifiques. Et si le deuxième des «Dix principes de base communs pour l’inclusion des Roms», le décalogue censé définir la politique européenne à l’égard des Roms, se lit «ciblage explicite mais non pas exclusif des Roms», le quatrième principe affirme «un objectif final de pleine inclusion des Roms dans la société ordinaire».

Pour reprendre les termes d’une opposition devenue classique entre «une politique de reconnaissance» et «une politique de redistribution», l’Union européenne a opté pour la politique de redistribution au prix d’une politique de reconnaissance. L’échec de cette politique sera coûteux tant pour les Roms que pour l’Europe.

Combien d’argent va directement vers les activités liées aux besoins des Roms? Aussi surprenant

que cela puisse paraître, personne ne semble le savoir

Impliquer les Roms dans les actions engagées en leur faveur? Un principe qui se heurte à la suspicion des Roms à l’égard

de toute autorité extérieure