La dernière «révolution» du Palais fédéral, mesurée à l'aune suisse, a eu lieu le 1er janvier 1998. Dans un environnement aussi statique que le système politique helvétique, la réforme entreprise il y a bientôt dix ans fait figure de grand chambardement.

Le déclencheur de cette réforme se situe à l'automne 1995. A quelques mois des élections fédérales, Otto Stich décide de jeter l'éponge. Il donne ainsi au PS, alors présidé par l'imaginatif Peter Bodenmann, qui n'est pas étranger à la décision du conseiller fédéral socialiste, une impulsion électorale supplémentaire.

Otto Stich est remplacé par Moritz Leuenberger. Ce changement intervient dans un contexte particulièrement tendu: au Conseil fédéral, le ministre des Finances démissionnaire s'en est pris à Adolf Ogi, qu'il juge incapable de gérer le dossier complexe du financement des NLFA. S'il n'a pas tort sur la nécessité de redimensionner le projet, son entêtement et son obstination convainquent la droite de reprendre les rênes des finances après son départ.

Kaspar Villiger s'y intéresse, mais qui va donc reprendre le Département militaire fédéral (DMF)? Pas question d'y mettre un socialiste: ce ministère a toujours été jugé trop sensible pour être confié à une personnalité de gauche susceptible de remettre en question la défense armée. Reste, précisément, Adolf Ogi. Au terme de longues tractations, l'UDC bernois accepte de se sacrifier. Il reprend l'armée, Kaspar Villiger passe aux finances et Moritz Leuenberger hérite du Département fédéral des transports, de la communication et de l'énergie, alors abrégé DFTCE.

La réforme ne s'arrête pas là. En 1996 et en 1997, les conseillers fédéraux poursuivent leurs réflexions. Ils estiment nécessaire d'adapter les départements à leur époque. Le 1er janvier 1998, l'ancien DMF devient le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS). On lui adjoint en effet la protection civile et, comme cadeau de consolation taillé sur mesure pour Adolf Ogi, l'Office fédéral des sports.

L'idée de transformer ultérieurement le DDPS en un grand Département de la sécurité, germe déjà. Dix ans plus tard, elle ne s'est toujours pas concrétisée. En 1998, les réflexions sont cependant différentes d'aujourd'hui, puisque ce ministère de la sécurité aurait inclus un Office fédéral de la sécurité des infrastructures, qui aurait eu la charge d'assurer la sécurité des installations nucléaires et des barrages. L'idée récemment relancée par Samuel Schmid consisterait plutôt à grouper sous un même toit l'armée, les gardes-frontière et certains éléments de la police fédérale.

Marquée par l'adoption de l'Initiative des Alpes en 1994, la politique des transports devient, à l'époque, très «écolo». Il faut délester la route et développer le rail. Par souci de cohérence, on offre à Moritz Leuenberger l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), précédemment ancré au Département fédéral de l'intérieur (DFI), ainsi que l'aménagement du territoire, qui est détaché de Justice et Police (DFJP). Moritz Leuenberger prend ainsi la tête d'un méga-ministère englobant l'environnement, les transports, l'énergie et la communication et porte désormais l'étiquette «DETEC».

Cette organisation administrative est encore valable aujourd'hui. Elle va vraisemblablement changer au terme de la séance que le Conseil fédéral consacrera le 23 mai à la réforme des départements. Jusqu'où ira-t-il? Difficile à dire. Toutes les variantes sont imaginables, du statu quo au grand brassage rêvé par Christoph Blocher. Le mandat que le parlement a donné au gouvernement se limite cependant à un seul changement: réunir la formation et la recherche, actuellement éparpillés entre l'Intérieur et l'Economie, en un même département.

Une plongée dans l'histoire de l'organisation du gouvernement permet de constater que, si les mutations sont rares aujourd'hui, il n'en a pas toujours été ainsi. Celui qui a le plus évolué est l'actuel Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Il s'est constamment adapté au contexte international et aux exigences de la politique de neutralité à laquelle la Suisse s'accroche sans relâche.

A partir de 1848, date de la création du Conseil fédéral, c'est le président de la Confédération qui a la charge de la politique étrangère. Cette responsabilité tourne ainsi chaque année avec la présidence et son toit se nomme Département politique (DP). L'historien Urs Altermatt n'hésite pas, dans son ouvrage de référence*, à parler de «département présidentiel», idée qui provoque aujourd'hui des frémissements dès qu'elle est évoquée.

Durant la seconde moitié du XIXe siècle, cette structure est possible parce que les affaires extérieures occupent peu de place dans les préoccupations politiques. Un premier changement intervient en 1888. La fonction présidentielle n'est plus liée à la politique extérieure. Le ministère se nomme désormais Département fédéral des affaires étrangères. C'est le Neuchâtelois Numa Droz qui le dirige. Ses collègues se méfient cependant de son indépendance et décident de revenir à l'ancien système dès 1896.

Lorsque la Première Guerre mondiale éclate, en 1914, le DP est à nouveau détaché de la présidence et confié au radical Arthur Hoffmann. La chute de celui-ci en 1917 - on l'accuse d'avoir tenté de négocier une paix séparée entre l'Allemagne et la Russie - provoque de nouvelles turbulences. Il est poussé à la démission. En 1920, après trois années de flottement, on crée à nouveau un DFAE indépendant de la présidence tournante.

Il traverse ainsi la période de la Seconde Guerre mondiale et celle de la Guerre froide, présidé par des ministres prestigieux comme Giuseppe Motta et Max Petitpierre, séparés par l'intermède controversé de Marcel Pilet-Golaz. Dans l'après-guerre, le développement des relations économiques extérieures se fait en dehors du DFAE. Une importante division commerciale est ainsi créée au Département de l'économie publique (DFEP). Elle y est toujours ancrée aujourd'hui, mais une réforme volontariste pourrait finir par la rattacher au DFAE.

Le Ministère de l'économie publique, précisément, a évolué au rythme des mutations économiques qu'a vécues la Suisse. Le gouvernement de 1848 a donné naissance à un Département du commerce et des douanes. Les chemins de fer lui sont adjoints en 1873, mais pour une courte période. Le rail connaissant un développement inouï, le gouvernement décide en 1879 de le transférer dans un nouveau Département des postes et chemins de fer. En revanche, comme l'agriculture gagne en importance, c'est un Département du commerce et de l'agriculture qui voit le jour cette même année.

Huit ans plus tard, l'essor de l'industrie nécessite une nouvelle réorganisation. En 1887, le ministère porte le nom de Département de l'industrie et de l'agriculture, puis, dès 1896, celui de Département du commerce, de l'industrie et de l'agriculture. La guerre de 14-18 oblige le Conseil fédéral à adapter sa politique économique et à instaurer une économie de guerre. C'est dans ce contexte que naît, en 1915, le DFEP, dénomination qui ne changera plus jusqu'à la perte du «P» en 1998.

L'actuel DETEC a souvent changé d'identité au XIXe siècle. Il est d'abord celui des postes et des constructions, puis des postes tout court, puis des postes et des télégraphes, avant d'intégrer les chemins de fer en 1879, puis, beaucoup plus tard, en 1963, l'énergie. Il porte l'étiquette de DFTCE de 1979, date à laquelle le Conseil fédéral redéfinit tous les noms des départements, à 1997.

Les autres entités se caractérisent par leur grande stabilité. Le Département fédéral des finances n'a guère changé depuis 1848, à l'exception d'une période de six ans (1873-1879) lors de laquelle on le connaît sous le nom de Département fédéral des finances et des douanes. Idem pour le DMF, immuable jusqu'en 1998.

Le DFI et le DFJP ont toujours conservé leur appellation d'origine. Il n'en va pas de même du contenu, du moins pour le premier nommé. Au fil des années, le cahier des charges du DFI a considérablement évolué. En 1848, il a la responsabilité de l'émigration, de l'agriculture, des expositions et des questions ferroviaires, une panoplie qui paraît bien étrange aujourd'hui. En 1874, il acquiert l'instruction publique, les forêts, la chasse. Cela confirme la réputation de ministère fourre-tout qu'il a acquise au fil de l'histoire. L'Intérieur, c'est l'endroit où l'on range tout ce qu'on ne sait pas où mettre ailleurs.

C'est le développement des assurances sociales dans l'immédiat après-guerre qui lui donne enfin une vraie identité. La plupart de ses précédentes activités ont fini par être transférées dans d'autres unités, y compris les routes nationales et l'environnement. Quant à Justice et Police, sa mission et son organisation semblent solidement ancrées dans le roc national. S'il doit muer un jour, c'est parce qu'une majorité politique se sera dégagée pour la création de ce fameux Département fédéral de la sécurité, véritable Arlésienne de la politique fédérale souhaitée par beaucoup mais jamais réalisée par personne à ce jour.

*Conseil fédéral, dictionnaire biographique des cent premiers conseillers fédéraux, par Urs Altermatt, Ed. Cabédita, 1993, 672 pages.

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