il était une fois

L’initiative populaire, sa vie, son œuvre

Le traumatisme du 9 février a semé le doute sur l’usage abusif des initiatives populaires. Celles-ci révèlent une crise de confiance. Elles la perpétueront tant que les élus ne trouveront pas la place de la Suisse dans le monde tel qu’il va

Il était une fois

L’initiative populaire, sa vie, son œuvre

Une vingtaine d’initiatives populaires attendent une date dans le calendrier des votations fédérales. Des dizaines d’autres dans celui des cantons. L’instrument chéri de la démocratie suisse occupe maintenant la place royale. L’an dernier, le Parti socialiste a demandé à ses militants de choisir, sur une liste de six propositions d’initiative fédérale, celle qui leur plaisait le mieux! L’initiation à l’initiative est la dernière trouvaille du marketing politique.

Ne s’accompagnant d’aucun renouvellement de la pensée démocratique, le mouvement de bascule du travail parlementaire vers le recours au peuple est laissé aux mains des organisateurs de foule les plus astucieux, et souvent les plus riches. Otages d’une collectivité en mal de définition et de projets, les droits populaires permettent à des politiciens de faire semblant qu’ils sont sérieux et au peuple de croire qu’il est important parce que consulté. C’est ainsi qu’une coalition d’humeurs disparates et hasardeuses a détruit la relation de la Suisse avec l’Union européenne. A l’indécision des élites politiques et économiques depuis vingt ans, à leur bricolage d’accords sectoriels qui faisaient silence sur le but général, le peuple a répondu par la même confusion et le même malaise, jusqu’à l’accident des 20 000 voix qui ont manqué le 9 février pour que ce jeu de colin-maillard continue.

Dans le deuxième volume de son Histoire constitutionnelle de la Suisse moderne*, le regretté Alfred Kölz relate les circonstances de l’introduction du droit d’initiative, en 1891. L’Etat fédéral est alors dominé par les radicaux et les libéraux, occupés au renforcement de l’esprit national, comme cela se fait en France, en Allemagne ou en Italie. Ils voient dans l’opposition catholique conservatrice une menace pour leur œuvre de 1848. Ils lui ont concédé en 1874 le droit au référendum facultatif. Elle s’en sert pour contrer la centralisation de l’Etat fédéral. Elle a fortement accru sa représentation aux Chambres aux élections de 1878. Parce que plusieurs crimes graves ont inquiété la population, elle demande, par voie de pétition puis de motion, le rétablissement de la peine de mort, abolie en 1874. L’Assemblée fédérale cède. Le geste va contre les convictions de la majorité radicale et libérale, mais il est tactique: «Il n’est pas malaisé de deviner avec quelle rapidité le droit de pétition pourrait se transformer en droit d’initiative», dit un rapport de la commission du Conseil des Etats. L’initiative populaire ne se comprend, alors, que comme tendant à la révision totale de la Constitution. Son succès entraînerait la dissolution de l’Assemblée fédérale et des élections anticipées qui se tiendraient sous le signe de la réaction. «Si la question de la révision totale devait être aujourd’hui posée au peuple, dit la commission, il est à prévoir que tous les adversaires, anciens et nouveaux, de la Constitution fédérale actuelle chercheraient à faire prévaloir leurs idées et mettraient par là en question ses conquêtes incontestables.» Pour empêcher cette fâcheuse perspective, la majorité permet en 1879 le vote populaire séparé sur la peine de mort, acceptée mais jamais appliquée.

En 1880, la question de la révision se repose à propos d’un projet d’émission de billets de banque par la Confédération. L’Assemblée s’en remet au peuple: «La Constitution fédérale doit-elle être révisée?» C’est non à 68%. Le résultat n’impressionne pas les députés conservateurs. En 1884, trois d’entre eux déposent une motion demandant la révision partielle de la Constitution sur cinq points, dont l’introduction du droit d’initiative populaire. Comme ce dernier existe déjà dans quinze cantons, le Conseil fédéral entre en matière. Il en élabore les grands principes: unité de la matière, nombre de signatures, procédure de vote, etc. L’Assemblée corrige, ajoute le recours au contre-projet. En juillet 1891, le peuple approuve, mais mollement, l’opinion radicale restant partout hostile à une innovation qu’elle perçoit comme attentatoire à sa prépondérance. Il faut encore deux sessions des Chambres pour mettre en place la législation d’application, le temps pour les radicaux du National de procéder à une subtile manœuvre de division: il sera interdit de voter deux fois oui à une initiative et son contre-projet, alors que le double non est autorisé. L’incongruité ne sera supprimée qu’en 1987.

La première initiative fédérale, en 1893, vise l’interdiction de l’abattage rituel des animaux. Elle est acceptée à 60,1% par une coalition d’amis des animaux et d’antisémites déclarés. La deuxième, en 1894, ambitionne d’établir un «droit au travail suffisamment rétribué reconnu pour chaque citoyen suisse». Elle est rejetée à 80%, au nom du caractère privé des relations sociales. La troisième veut limiter les moyens financiers de la Confédération par la restitution aux cantons d’une portion des péages. Elle est repoussée à 70,7%.

Ces trois premières initiatives anticipent les principaux thèmes qui domineront l’exercice des droits populaires: le rapport à l’autre, religieux ou étranger, le rapport au travail, autour des inégalités, et le rapport à l’Etat, entre interventionnisme et libéralisme.

A ces enjeux classiques s’ajoutent aujourd’hui l’environnement, la justice, le droit international, plus hélas les lubies de toutes sortes de quérulents. L’agenda déborde. La participation du peuple aux décisions n’est pas en cause. Mais quand ses messages ne sont plus applicables par l’Etat de droit parce qu’ils en contredisent les fondements, quand l’exercice des droits populaires paralyse les institutions au lieu de les renforcer, le peuple, comme aurait dit Perrault, n’est plus que l’ombre d’un participant, flattant avec l’ombre d’un vote l’ombre de la démocratie. * Stämpfli Editions, Berne, 2013.

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