Certains comme Tito Tettamanti considèrent que l’Etat infantilise les citoyens, alors que le conseiller national Tim Guldimann plaide pour plus de confiance en l’administration pour combattre la bureaucratie. Aujourd’hui, il y a une demande paradoxale: on attend des fonctionnaires qu’ils appliquent les lois et les règlements avec bon sens tout en exigeant un renforcement des systèmes de contrôle interne et de gestion. Conséquence, comme le relève Tim Guldimann, les cadres de la fonction publique passeraient jusqu’à 40% de leur temps à justifier leur travail! Autrement dit, les fonctionnaires utilisent leur énergie à rendre compte de leurs activités plutôt qu’à innover, une activité qui implique de pouvoir prendre des risques et se tromper.

Lorsqu’il s’agit de réformer l’Etat, on rêve souvent que le marché est le remède à la bureaucratie. Or, comme le relève David Graeber, «toute réforme du marché, toute initiative gouvernementale visant à réduire les réglementations et à favoriser les forces du marché a l’effet final d’accroître le nombre total de réglementations, la quantité de papier et le nombre total de bureaucrates que le gouvernement emploie»*. Les réformes initiées durant les années 1990 sous l’appellation de new public management illustrent cela à merveille: des centaines de contrats de prestations ont été signés entre l’Etat de Genève et des entités parapubliques ou privées pour la délivrance de prestations publiques. Il en est résulté une inflation de documents et de mécanismes de contrôle, sans pour autant que les prestations aient fait l’objet d’une redéfinition.

Quels sont les problèmes?

Pourquoi est-il si difficile de faire confiance à l’administration et pourquoi celle-ci a-t-elle de la peine à prendre en compte les attentes des citoyens? L’absence de culture du risque au sein des administrations est à l’évidence une première explication. Les qualités que l’on attend d’un fonctionnaire ne sont pas celles d’un start-uper créatif et aventureux. Il doit respecter les procédures et appliquer la loi avec rigueur et méthode. Ces compétences sont souvent renforcées par les attentes des politiciens qui considèrent non seulement que l’erreur est inacceptable, mais que le fonctionnaire n’est pas engagé pour réfléchir: il est là pour exécuter.

Les cadres de la fonction publique passeraient jusqu’à 40% de leur temps à justifier leur travail!

Les incitations à changer les choses sont faibles, voire inexistantes. L’innovation n’est pas absente de l’administration, mais elle n’est pas valorisée. Remettre en question les pratiques est rarement récompensé. Celui qui ose se retrouve rapidement seul et il lui faut une détermination d’autant plus forte qu’il ou elle est bas dans l’échelle hiérarchique. Quant à ceux qui sont plus hauts, leur fidélité aux normes est récompensée, pas assez leur capacité d’innover. Au fond, innover dans l’administration, plus que dans le secteur privé, comprend bien plus de risques pour le fonctionnaire de se faire réprimander que de chances d’être reconnu. Seuls les plus téméraires osent se lancer.

Comment sortir de ce cercle vicieux?

Depuis une quinzaine d’années se développent des initiatives fondées sur la remise du citoyen au centre de l’action publique et l’utilisation des techniques du design. Des Innovation Labs ou Public Policy Labs ont vu le jour dans les pays du nord de l’Europe au sein même des administrations ou proche de l’Etat pour favoriser l’innovation publique et l’agilité administrative. On peut mentionner le Nesta au Royaume-Uni, le Mindlab au Danemark, l’Open Innovation Space en Allemagne parmi d’autres. Ces structures partagent une approche et des méthodes pragmatiques, expérimentales. Les équipes de ces laboratoires viennent d’horizons très différents: artistique, design, informatique, management, etc. Ils s’inspirent de méthodes regroupées autour des concepts de human centered design ou design thinking. A la disposition des offices ou services de l’administration, elles interviennent en réunissant des fonctionnaires, des citoyens, des experts autour d’une idée, d’une prestation ou d’un problème.

Sur le plan institutionnel, ces Labs permettent de créer un écosystème à la frontière entre l’administration, les citoyens et les experts, favorable à la mise en œuvre de solutions nouvelles. Au centre de cela réside la confiance. Lors des ateliers transparence que nous avons organisés autour de l’Open Source pour l’e-voting, nous avons été émerveillés de voir à quel point ces échanges simples ont créé de la confiance: entre fonctionnaires et citoyens, entre fonctionnaires et politiques.

Planter la graine de l’innovation

Et si l’on n’aboutit pas tout de suite à la création de ces entités d’innovation, on peut adopter un mode d’action de type guerrilla innovation discrète, sous le radar. C’est exactement comme cela que nombre de projets innovants ont été lancés à l’Etat de Genève. Un exemple? Le concours de films pour les jeunes CinéCivic doit son existence à un terrible constat: les jeunes votent moins que leurs aînés. Ici, c’est en écoutant les jeunes qui nous disaient qu’ils ne comprenaient souvent pas le langage institutionnel qu’est venue l’idée de leur donner la parole pour qu’ils élaborent eux-mêmes leur langage. Il y a six ans, le concours a été organisé avec très peu de ressources en comptant sur la passion des uns et des autres. Aujourd’hui, six cantons s’y sont associés et il compte près de 900 participants.

C’est un exemple d’innovation frugale qui a démarré modestement – sans forcément une demande politique –, à peu de frais grâce à des fonctionnaires hypermotivés et qui ont mis sur pied des réalisations impossibles à entreprendre s’ils avaient seulement suivi leurs cahiers des charges. Le gain ne se limite pas à la réalisation d’un projet inédit, il se traduit aussi par un changement de mentalité, tant auprès des fonctionnaires qui y prennent part et constatent que l’innovation est possible qu’auprès des citoyens qui en sont les bénéficiaires et les acteurs. Là est l’enjeu: planter la graine de l’innovation au sein de l’administration. Alors, politiciens, fonctionnaires et citoyens pourront constater que la bureaucratie n’est pas une fatalité.

* «The Utopia of Rules. On Technology, Stupidity, and the Secret Joys of Bureaucracy», David Graeber, 2015. Brooklyn: Melville House.

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