Le scrutin du 29 novembre 2009 comporte des conséquences d’ordre politique, diplomatique, juridique et social. Nombre d’observateurs ont relevé que les partis politiques n’avaient pas mené campagne et que l’économie privée avait refusé de les financer, réservant ses biscuits pour un autre objet. L’issue du vote aurait-elle été différente si les adversaires de l’initiative avaient disposé des mêmes ressources que celles qui furent engagées par exemple dans les bilatérales? La question se pose: pour des sujets de nature politique, l’Etat ne doit-il pas veiller à la qualité du débat public et partant, s’assurer que les adversaires puissent s’affronter à armes égales?

Une autre question est celle de la compatibilité des thèmes de votation avec le droit international. L’article 139 de la Constitution fédérale mentionne trois motifs qui pourraient frapper de nullité un texte d’initiative populaire régulièrement déposé (il faut cent mille signatures seulement, collectées en dix-huit mois). A part l’unité de la forme et l’unité de la matière, il s’agit précisément de la conformité avec les règles impératives du doit international.

D’après la Constitution, le droit international comme tel n’est pas un critère de recevabilité des initiatives, il suffit qu’elles respectent «les règles impératives» de ce droit, le noyau dur, ce qu’on appelle le jus cogens. Et encore, le Conseil fédéral plaide pour une interprétation restrictive de cette notion des règles impératives, dont le contenu réel fait l’objet de controverses parmi les juristes.

Mme Widmer-Schlumpf, conseillère fédérale, relevait l’an dernier que le nombre de textes d’initiative qui sont en conflit avec les engagements internationaux de la Suisse était en augmentation: six jusqu’en 1990, quatorze depuis. A son avis, le parlement ne doit faire usage que parcimonieusement de la compétence d’invalider les initiatives populaires. En cas de doute sur l’incompatibilité, il faut laisser le peuple trancher: autrement dit, même si le projet d’initiative paraît contraire au noyau dur du droit international, le parlement doit le soumettre au vote du souverain.

Or la définition très étroite retenue par le constituant ne recouvre pas la totalité des droits de l’homme ni celle des libertés fondamentales. C’est là que le bât blesse: la violation de tout ou partie de conventions internationales liant la Suisse est prise en compte par la Constitution qui laisse à la sagesse populaire le soin d’en décider. Or la même Constitution proclame que le droit est la base et la limite de l’activité de l’Etat, qui doit répondre à un intérêt public. La Confédération et les cantons doivent respecter le droit international (art 5).

Le principe de l’Etat de droit doit prendre le pas sur le principe de démocratie, qui n’est pas illimité. De plus, le citoyen doit pouvoir s’exprimer avec la certitude que son vote sera effectivement traduit en acte: mais s’il se prononce pour une solution qui viole le droit international, l’intervention de la Cour européenne des droits de l’homme rendra sans effet la voie qu’il a choisie. Le parlement le sait bien; le message du Conseil fédéral sur l’interdiction des minarets l’énonce clairement. Il n’est donc pas compréhensible que le parlement ne déclare pas nulle toute initiative qui viole des règles claires de la Convention sur les droits de l’homme et du Pacte des Nations unies.

Le parlement devrait être également en mesure d’analyser au plus près les conséquences diplomatiques prévisibles d’un vote sur une disposition illégale. Une initiative populaire qui tend à ­affaiblir la position internationale de la Suisse ne devrait pas être prise en considération; du moins, cette préoccupation devrait-elle être clairement exprimée, comme le Fumer tue des paquets de cigarettes.

Or les réactions internationales témoignent de la perte de crédit international due à la votation. Les Européens ne remettent pas en cause le principe de la démocratie directe mais l’irresponsabilité d’un gouvernement qui prend le risque d’amener le souverain à violer le droit international. Ne pas exercer le pouvoir quand on assume la responsabilité de gouverner et qu’on l’engage à l’extérieur paraît invraisemblable dans un système moderne.

Les pays inutilement giflés par le vote du souverain commencent à récuser les interventions de la Suisse dans les conflits qui les touchent. On n’a plus confiance dans les propositions de la diplomatie suisse, ni dans sa faculté médiatrice. A partir du moment où la Suisse choisit quel engagement international elle entend respecter, elle ouvre la porte à des pratiques néfastes. Le crédit moral du dépositaire des Conventions de Genève est entamé.

Les plus déterminés (ainsi l’Iran) demandent que la Suisse ne mette pas en vigueur la disposition contestée. On doit s’attendre cependant à des manifestations plus hostiles quand le vote sera formellement validé et que l’article constitutionnel sera promulgué. En attendant que les juges de Strasbourg ne statuent, il convient de tirer la leçon du scrutin du 29 novembre dernier et revoir la question du filtre constitutionnel des initiatives populaires contraires aux règles du droit international.

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