Incidences

L’origine de la crise institutionnelle avec l’UE

Dans le dossier européen, le Conseil fédéral est dans l’impasse, constate François Nordmann. Il n’a pas le soutien du parlement.

Quand le Conseil fédéral a confié le Département des affaires étrangères à Didier Burkhalter, le 16 décembre 2011, il lui a donné pour mission de régler les questions encore en suspens avec l’Union européenne, et notamment le dossier de l’accord institutionnel. Micheline Calmy-Rey n’y était pas parvenue: il s’agissait donc de changer la couleur politique du ministre. Un radical libéral paraissait mieux placé pour trouver une solution acceptable à la droite.

La Suisse avait elle-même joué avec l’idée d’un accord-cadre en 2005 pour faciliter la gestion des quelque 120 traités existant avec l’UE sans toucher à leur substance. Pour l’UE, cet exercice de style n’apportait aucune plus-value et n’offrait guère d’intérêt.

En 2006, la Suisse a notifié à l’UE qu’elle ne considérait plus l’adhésion comme «l’option stratégique» de sa politique étrangère: désormais, ce ne serait plus qu’un élément parmi d’autres dans son évaluation des rapports bilatéraux. Jusqu’alors, l’adhésion était le cap privilégié de la politique fédérale depuis 1992. Retirer cette option ne pouvait rester sans conséquence.

Faux départ avec l'Europe

Et en effet, deux ans plus tard, à fin 2008, la Commission et les Etats membres ont fait savoir à la Suisse que la voie bilatérale traditionnelle n’était plus praticable. La coexistence de trois systèmes juridiques pour réglementer le marché unique de 500 millions de consommateurs n’était plus acceptable; la pratique suisse nuisait à l’homogénéité du marché et à la reprise en temps réel du droit européen, qui se développait rapidement. La Suisse devait donc choisir entre la juridiction de la Cour européenne de justice et le système utilisé par le Liechtenstein et les autres pays de l’Espace économique européen utilisant la Cour de justice de l’AELE.

Empoignant le problème dès son arrivée aux Affaires étrangères, au début de 2012, M. Burkhalter a commencé par un faux départ: si l’UE souhaite une autorité de surveillance distincte et un mécanisme de règlement des différends, proposons-lui de désigner respectivement le Conseil fédéral suisse et le Tribunal fédéral! C’était faire fi de l’élément supranational voulu par l’UE et qui doit assurer l’uniformité de la direction du marché unique. La Commission l’a mal pris et voulait geler les relations avec Berne. Malgré tout, la rupture a pu être empêchée et les pourparlers ont repris au printemps 2013, aboutissant à un accord de principe le 13 avril 2013.

Conseil fédéral dans l'impasse

Cet accord a été la seconde erreur du chef du DFAE. Il a recommandé au Conseil fédéral de retenir la voie la plus difficile, l’ascension par la paroi nord: le recours contraignant aux arrêts de la Cour européenne de justice, qui garantissait mieux la sécurité du droit, au prix d’une intrusion dans l’ordre juridique suisse. Après moult consultations, le Conseil fédéral, peu convaincu, a élaboré le 18 décembre 2013 un mandat de négociation qui contredisait l’accord paraphé huit mois plus tôt. Les «lignes rouges» dont il était assorti remettaient en cause le caractère obligatoire des jugements de la cour; la Suisse voulait n’y voir que de simples avis. C’est sur cette base que la négociation avec l’UE s’est engagée en mai 2014. Pour négocier, il faut avoir une vue claire de l’objectif recherché, y mettre toute sa volonté politique et disposer d’une perception correcte des attentes de l’autre partie. Tel n’étant pas le cas, il n’est pas étonnant que les discussions se soient bloquées dès le mois d’octobre 2014.

Depuis lors, on recherche en vain un compromis. Le vote sur l’immigration du 9 février 2014 et plus encore les élections fédérales et la recomposition du Conseil fédéral en décembre 2015 ont durci les positions. Les partis politiques ont décidé de repousser tout examen d’un accord institutionnel jusqu’après les prochaines élections fédérales de 2019. Le Conseil fédéral est dans l’impasse. Il n’a pas le soutien du parlement. Le successeur de M. Burkhalter pourra-t-il tout remettre à plat et tenter un nouveau départ comme en 2012?

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