La Suisse est une démocratie directe et fière de l'être. En même temps, elle fait partie de l'Union européenne. Non pas formellement mais matériellement. Elle est prise et compromise dans le tourbillon de l'intégration européenne. L'Union européenne, quant à elle, n'est pas une démocratie directe et elle est fière de ne pas l'être. Elle sait qu'elle n'a pas d'alternative à poursuivre son élargissement, à renforcer ces mécanismes d'intégration et à se rapprocher des citoyens. Pour cela, elle juge utile de se donner une Constitution. Or, la démocratie directe menace le succès de la procédure de ratification. Si donc la Suisse veut se rapprocher de l'Union européenne, et si cette Union veut adopter une Constitution, il faudrait, logiquement, supprimer la démocratie directe. Sauf que la démocratie directe ne se supprime pas, elle va rester et même se renforcer. Il va donc falloir, en Suisse et en Europe, poursuivre notre destinée avec la démocratie directe.

Dans son principe, la démocratie directe a été importée en Suisse des colonies de la Nouvelle Angleterre et de la France révolutionnaire. Elle s'est incrustée d'abord dans les cantons, puis au niveau fédéral où elle s'est donné, au cours du XIXe siècle, ses trois caractéristiques: le référendum constitutionnel obligatoire (1848), le référendum législatif facultatif (1874) et l'initiative populaire (1891). Il y a eu 215 référendums obligatoires depuis 1848 dont 156 acceptés, 150 référendums facultatifs depuis 1874 dont 77 acceptés, 158 initiatives populaires depuis 1891 dont 14 acceptées.

Ces instruments ne subiront pas de modification substantielle ces prochaines années, ni dans le sens d'une extension, ni d'un rétrécissement. La raison de cette solidité à toute épreuve est institutionnelle: personne, sauf nous-mêmes, ne peut nous prendre notre démocratie directe. Il faut une majorité du peuple et une majorité des cantons pour réduire, ou supprimer, ou «ramener à leur essence» les droits populaires. La démocratie directe est une voie à sens unique: une fois que l'on s'y est engagé, il faut progresser ou s'arrêter, le demi-tour et la marche arrière étant proscrits.

En Europe aussi, la démocratie directe est devenue réalité. Depuis 1960, dans les 48 Etats du Conseil de l'Europe, et sans compter la Suisse et le Liechtenstein, il y a eu pas moins de 250 référendums nationaux. Depuis 1990, le nombre de référendums a presque doublé en Europe de l'Ouest, et s'est multiplié par sept en Europe de l'Est. En même temps, une petite dizaine de pays de la nouvelle Europe ont consacré l'institution de l'initiative populaire et apprennent rapidement à en faire usage. L'UE est pour beaucoup dans ce développement. Vingt-neuf référendums nationaux ont été organisés dans les 25 Etats membres, sur les traités, la monnaie unique ou l'adhésion, et l'on peut y ajouter deux consultations en Norvège, deux au Liechtenstein et cinq en Suisse directement liées au processus d'intégration européenne. Une bonne majorité des Etats membres vont certainement soumettre la ratification de la Constitution européenne à leurs électeurs. L'Europe s'est donc bel et bien engagée, à sa manière, sur la voie à sens unique de la démocratie directe.

L'Union européenne entretient avec la démocratie directe une relation ambiguë. Elle la repousse en son sein, où elle pourrait la servir, pour la voir ressurgir à ses flancs, où elle ne peut que lui nuire. Au lieu d'en faire un instrument au service de sa propre cause, elle laisse ses adversaires se l'approprier pour en faire une arme de destruction.

Il n'aurait pas été impossible de consacrer le référendum constituant, et même le référendum de révision constitutionnelle, dans le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe. On peut même penser que la consécration de cette méthode, dite française, d'adoption des Constitutions aurait pu compenser la nécessaire rupture avec le principe de l'unanimité qu'implique le processus de naissance d'une Constitution. Au lieu de s'en remettre, comme de coutume, aux règles constitutionnelles des Etats membres pour ratifier le traité établissant une Constitution et au lieu de faire dépendre l'entrée en vigueur de la ratification par le dernier Etat signataire (art. IV-8), la Convention européenne aurait pu songer à instituer le peuple européen comme pouvoir constituant. Si elle ne l'a pas fait, c'est que la moindre brèche dans la règle de l'unanimité aurait sans doute conduit à l'éclatement du consensus sur le projet de Constitution. S'y ajoutent certains obstacles constitutionnels et, surtout, l'absence de toute tradition référendaire dans quelques Etats signataires, et pas les moindres. Le tour est joué, le référendum n'avait pas la moindre chance d'être consacré dans la Constitution européenne.

Ce n'est pas au cœur de la construction européenne, mais à sa périphérie que le référendum a donc pris pied et acquis une importance grandissante. En 1972, l'adhésion de l'Irlande et du Danemark à la Communauté économique a été soumise aux électeurs de ces Etats, qui l'ont acceptée. Trois ans plus tard, le maintien du Royaume-Uni dans cette Communauté a été confirmé par le peuple anglais. Après l'Autriche, la Suède, la Norvège et la Finlande en 1994, neuf des dix nouveaux Etats membres ont voté, en 2003, sur leur adhésion à l'Union. Il s'agit là d'exemples classiques de ce que la doctrine appelle les référendums de souveraineté, portant sur l'intégration d'une collectivité dans une collectivité supérieure.

D'une tout autre nature en revanche sont les référendums européens qui portent sur la ratification des traités marquant les grandes étapes du processus d'intégration. Le Danemark a ouvert la voie en 1986 avec le vote populaire sur l'Acte unique européen, suivi par l'Irlande sur le même sujet en 1987. Le Traité de Maastricht a été soumis aux électeurs français, irlandais et danois en 1992, celui d'Amsterdam en 1998 aux deux derniers. Nice a fait l'objet de deux référendums irlandais, en 2001 et 2002. Suivra sous peu la longue série des référendums portant sur la Constitution européenne.

Il est temps de dire haut et fort que ce type de «référendum européen» n'est pas très européen, et qu'il n'est pas très démocratique.

Il n'est pas très européen d'abord, parce qu'il s'agit bien d'un référendum national, organisé sur la base du droit national, à la demande du gouvernement national ou selon la Constitution nationale, en fonction d'une procédure nationale, avec une détermination nationale des résultats. Il n'est pas très européen, parce que les électeurs, bien que se prononçant formellement sur une loi ratifiant un traité européen, votent en fonction de leurs préoccupations nationales pour ou contre leur gouvernement national qui a signé ce traité. Souvent, ces consultations ont une teinte plébiscitaire qui en affecte le résultat. Le traité européen est donc pris, non pas comme objet du scrutin populaire, mais comme prétexte pour une consultation essentiellement interne sur un problème interne causé par une élite interne.

Ce type de référendum n'est pas très démocratique, parce que la décision des électeurs n'affecte juridiquement pas que les électeurs et leur propre gouvernement, mais tous les Etats membres de l'Union, avec tous leurs citoyens. Si elle est positive, on la remarque à peine. Mais si elle est négative, elle fait la une dans toute l'Europe. Avec la règle de l'unanimité, le référendum national sur les traités européens devient un droit de veto dont l'exercice n'entraîne la responsabilité de personne, car le peuple n'a pas, à la différence des autres organes de l'Etat, à rendre compte de ses actes. Que le vote d'une poignée d'électeurs nationaux – ceux qui font pencher la balance en faveur du non – empêche des centaines de millions de citoyens et des dizaines de gouvernements européens de poursuivre leur expérience d'intégration n'est certes pas une grande victoire pour la démocratie. Pas plus d'ailleurs que la répétition du scrutin lorsqu'il est négatif, avec la prière insistante que les électeurs, en toute liberté, votent oui, comme cela s'est passé au Danemark en 1993 et en Irlande en 2001. Lorsque les citoyens ont le choix de voter oui ou oui, la démocratie perd son atout le plus précieux: la dignité.

Un peu comme le Tribunal fédéral a déclaré, en été 2003, que les votations communales à l'urne sur les naturalisations d'étrangers sont contraires à l'essence de la démocratie, les gouvernements européens et leurs électeurs devraient comprendre que les référendums nationaux sur la Constitution européenne ne sont pas compatibles avec le principe démocratique, ni avec l'exigence de coopération loyale entre l'Union et les Etats membres.

En Suisse aussi, les relations entre la démocratie directe et le processus d'intégration européenne ressemblent à un psychodrame. Alors même que la Constitution fédérale consacre la garantie formelle qu'une adhésion à l'Union européenne ne peut se faire que dans le plus strict respect de la démocratie directe, celle-ci est considérée, depuis plus de dix ans, comme un obstacle insurmontable à une telle adhésion. Tous – les autorités, les adversaires et les partisans de l'adhésion, sans oublier les indécis – souscrivent à cette idée fixe que démocratie directe et adhésion sont incompatibles. Résultat, plus personne n'ose poser au peuple la question de savoir s'il veut adhérer ou non. De peur de perdre la démocratie directe, on la fuit.

Face à ce déferlement de l'irrationnel, le droit est impuissant. On a beau rappeler que l'adhésion à une communauté supranationale est soumise au référendum obligatoire du peuple et des cantons, c'est-à-dire à la procédure la plus lourde prévue par la Constitution fédérale. On a beau relever que cette barrière, haute, a cessé d'être une exclusivité helvétique puisque les nouveaux membres de l'Union (sauf Chypre) ont obtenu leur adhésion grâce à un référendum populaire. On a beau répéter que le transfert de pouvoirs à l'Union européenne, en cas d'adhésion démocratiquement votée, n'affecte pas que le peuple, mais tous les organes et collectivités de l'Etat, de tous les Etats membres. On a beau démontrer que la démocratie directe cantonale n'a point dépéri au moment de la création de l'Etat fédéral, mais qu'elle s'est au contraire beaucoup développée depuis. On a beau montrer que la démocratie directe italienne, la danoise et même la française ont pris, ces dernières années, un élan étonnant que l'appartenance à l'Union n'a pas freiné. Rien n'y fait. Dans l'inconscient collectif suisse, la démocratie directe va sombrer avec l'appartenance à l'Union. Le peuple et les cantons, en approuvant l'adhésion, commettraient un suicide.

Il y a sans doute de bonnes raisons pour penser que la Suisse ne devrait pas adhérer à l'Union européenne. Il y en a d'autres, sans doute tout aussi bonnes, qui militent en faveur d'une telle adhésion. Mais la démocratie directe ne devrait faire partie ni des unes, ni des autres.

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