Nicolas Sarkozy et Ségolène Royal divergent nettement sur la question du Traité constitutionnel. Sarkozy propose qu'un mini-traité, dans la ligne de celui d'Amsterdam, prenne en charge les réformes qui auraient dû être menées à bien à Nice. Royal veut renégocier. Qui a raison? A mon sens Sarkozy.

Tout d'abord, il est clair qu'un nouveau traité s'impose. L'élargissement de l'UE appelait une réforme institutionnelle qui n'a pas encore été menée à bien. Les tentatives d'Amsterdam et de Nice ont été deux échecs. Celui de Nice était si manifeste que les dirigeants de l'UE se sont entendus sur le Traité constitutionnel avant même de mettre en pratique les réformes décidées à Nice. A l'évidence, il faut désormais trouver une autre solution. Laquelle?

Royal pense que le Traité constitutionnel peut être renégocié. A mon avis, cette option ne marchera pas. Les dirigeants de l'UE à 15 n'ont jamais explicitement demandé une Constitution, parce qu'ils n'ont jamais pu s'entendre à ce sujet. Si le projet a fini par émerger, c'est comme une solution ad hoc, portée par une coalition d'inquiétudes et d'intérêts nationaux. L'Europe s'était passé de Constitution pendant un demi-siècle d'existence et à travers cinq élargissements. Qu'est-ce qui rendait si nécessaire, soudain, une Constitution? La vraie raison, c'est qu'il fallait sortir du cafouillage de Nice. Mais ni Jacques Chirac ni Tony Blair ne pouvaient l'avouer car tous deux avaient expliqué à leur pays que le traité était bon.

Il n'avait déjà pas été facile de se mettre d'accord à 15; c'est encore plus difficile à 27, d'autant que les dirigeants des nouveaux Etats membres sont pour la plupart en désaccord avec la «Vieille Europe» sur les questions de politique sociale, de fiscalité et de régulation du marché du travail.

Le Traité constitutionnel ne créait pas l'Europe sociale, mais il en pavait la voie. En abandonnant les trois piliers du Traité de Maastricht pour adopter la Charte des droits fondamentaux (dont beaucoup d'articles traitaient de la politique sociale), il introduisait beaucoup d'incertitude dans la législation européenne. On ne peut savoir comment auraient été résolues les contradictions entre la Charte et les lois nationales des Etats membres, mais il est tout à fait possible que les tendances fédéralistes de la Cour de justice des communautés européennes et de la Commission européenne aient progressivement développé le rôle de l'Union en matière sociale. Or ce n'est pas vraiment ce que souhaitent les gouvernements des nouveaux Etats membres. Leurs citoyens lorgnent davantage vers la croissance irlandaise et les créations d'emploi du Royaume-Uni que vers le chômage associé aux institutions françaises et allemandes du marché du travail.

De plus, les nouveaux Etats membres n'avaient pas été invités à discuter les questions les plus sensibles abordées dans le Traité constitutionnel. Ils n'avaient pas voté sur le programme (la Déclaration Laeken) et à la Convention, ils n'avaient aucun pouvoir de veto. Lors d'une éventuelle renégociation, ils ne se priveront pas d'utiliser cette arme pour faire pencher la nouvelle Constitution vers un équilibre différent, avec moins de social et moins de fédéralisme.

A mon sens, il ne sert à rien de considérer le Traité constitutionnel comme une étape majeure dans l'intégration européenne, et son refus comme un grave échec. En appelant «Constitution» le nouveau traité, on dressait simplement un écran de fumée pour permettre aux dirigeants européens de corriger les ratés du Traité de Nice sans admettre leur erreur. A nouveau, ils n'étaient pas demandeurs d'une Constitution. La «Constitution accidentelle», comme la nomme l'excellent ouvrage de Peter Norman, est sortie de la Convention présidée par Valéry Giscard d'Estaing comme une solution convenable pour faire passer une réforme institutionnelle urgente et évidente, mais politiquement pénible, en lui adjoignant assez d'édulcorants politiques pour qu'elle soit soutenue par les quinze Etats membres qui disposaient en 2003 d'un droit de veto.

Le futur président de la France devra affronter deux réalités peu plaisantes. Le premier est que les édulcorants n'ont pas suffi. Ensuite, la prise de décision dans l'Union reste aujourd'hui régie par le Traité de Nice et il faudra un nouveau traité pour que cela change. Le nouvel accord comprendra donc les réformes institutionnelles urgentes et évidentes mais politiquement pénibles... et assez d'édulcorants pour obtenir un soutien unanime de l'UE27.

Comment faire? Après quelques années de difficultés à prendre leurs décisions, les dirigeants de l'UE trouveront aujourd'hui moins difficile d'avouer que l'Europe a toujours besoin d'une réforme institutionnelle. De plus, la plupart de ceux qui avaient signé le Traité de Nice en décembre 2000 auront terminé leur mandat en 2008, et il sera donc plus facile à leurs successeurs de reconnaître que le traité était mauvais. C'est un point essentiel, car cela leur permettra d'expliquer que puisqu'il s'agit d'abord de remédier au cafouillage du Traité de Nice, l'Europe n'a besoin que d'un mini-traité plutôt que d'une Constitution révisée. La révision du budget de l'UE en 2008 ou 2009 fournira beaucoup de carottes et de bâtons, et on peut donc supposer que cela serait une bonne fenêtre de tir pour conclure un accord.

Si c'est ce que Sarkozy a en tête, je crois que sa stratégie est la meilleure. Oh, et bien sûr, puisque le Traité de Nice n'a pas été soumis à un référendum, il n'y a aucune raison d'en faire un pour un traité qui se contenterait de régler ses ratés. On pourra passer par le parlement.

© Telos, Agence intellectuelle

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