La magie de la démocratie directe

Que des gouvernements puissent occasionnellement mener le peuple par le bout du nez fait malheureusement partie, autour du globe, d’un fond commun d’habitudes politiques qui débouchent souvent sur le constat désabusé que «ceux d’en haut font de toute façon ce qu’ils veulent». Mais que le peuple puisse mener par le bout du nez son propre gouvernement, et en récolter des louanges, constitue une conquête de la démocratie directe suisse. Qu’on en juge.

A la suite du non du souverain à l’EEE en décembre 1992, le Conseil fédéral était parvenu, sept ans plus tard et après de longues et complexes négociations avec l’UE et ses Etats membres, à signer les accords bilatéraux, qui ont été approuvés par le peuple en plusieurs étapes. Au cœur du premier paquet se trouve l’accord sur la libre circulation des personnes de 1999. Lors de la campagne précédant le vote sur l’initiative «Contre l’immigration de masse», le Conseil fédéral était donc légalement tenu de défendre cet accord, en insistant sur les conséquences politiques et économiques négatives qui, à son avis, ne manqueraient pas de résulter d’une remise en question de la libre circulation des personnes avec l’UE.

Lors de la votation du 9 février 2014, une courte majorité des citoyens qui y ont pris part a accepté cette initiative, et ainsi remplacé le droit fondamental à la libre circulation des personnes, consacré par l’accord de 1999, par le principe du contingentement du nombre de permis pour les étrangers. Désormais, le même Conseil fédéral est tenu de mettre en œuvre ce principe, à l’intérieur par l’élaboration d’un projet de loi, et à l’extérieur par des explications et, si possible, des négociations. Un demi-tour, donc, démocratiquement ordonné, dans deux domaines qui font pourtant partie des compétences fondamentales de l’exécutif: l’ouverture de la procédure législative et la conduite de la politique étrangère. Les autorités qui, dans la campagne référendaire, devaient tenter d’empêcher la décision populaire, doivent maintenant la défendre contre toutes les critiques. Car, en démocratie directe, cela va sans dire, le gouvernement et le parlement sont les obligés du peuple.

Les citoyens sont également concernés par le singulier chilling effect de ce vote populaire. Avant le vote, ils pouvaient critiquer la revendication des initiants, mais depuis son acceptation par le peuple, toute critique de fond tombe à plat. Car la critique d’une idée ou d’un projet suppose que quelqu’un en soit responsable. Or, le peuple, comme organe d’Etat, se distingue avant tout par cette particularité qu’il n’a pas de comptes à rendre au sujet de ses décisions. Car qui sont-ils, ces 1 463 954 citoyens qui, avec une avance d’à peine 20 000 voix, ont décidé de ce résultat? Personne ne le sait, et personne ne peut le savoir. Et même si on le savait, les Jasager, ceux qui ont dit oui, ne pourraient être placés devant leur responsabilité, ni individuellement, ni collectivement.

Le peuple est une construction mathématique, une fiction inhérente à la démocratie directe, car la somme des citoyens actifs qui, le jour J, forment une majorité, ne constitue pas un ensemble organique. Elle ne peut ni penser, ni discuter, ni agir. Le rôle du peuple dans le processus de décision politique est énorme, car il lui revient de prendre les décisions les plus fondamentales auxquelles les autorités et les citoyens doivent se conformer. Mais en même temps, ce rôle se limite à un oui ou à un non passif à un projet qui est toujours élaboré par un autre organe, soit le parlement, soit les initiants. De tous les organes de l’Etat, le peuple est le plus puissant, mais aussi le plus dépendant, car à lui seul, il est singulièrement démuni et impuissant. Du fait même qu’il prend des décisions très concrètes et très importantes, mais qu’il n’est ni saisissable, ni visible, ni tangible, et qu’il ne peut pas s’exprimer, les partis politiques et leurs protagonistes s’érigent sans vergogne comme ses porte-parole.

L’incapacité du peuple à prendre la responsabilité de ses décisions, bien que les autorités et les citoyens ne puissent se référer qu’à lui pour expliquer le résultat d’un vote, est curieusement la source même de sa légitimité, une légitimité que ne sait produire aucun autre organe de l’Etat. Les décisions prises dans le cadre de la démocratie directe sont généralement comprises et reconnues comme légitimes, justement parce qu’elles ne sont pas le résultat d’une majorité politique du moment, qui commande jusqu’aux prochaines élections. Les décisions du peuple ne peuvent être qu’acclamées ou acceptées; la critique rebondit sur le manteau de légitimité qui les enveloppe.

En raison de cette légitimité, en Suisse, même les partisans les plus fervents de la libre circulation des personnes n’envisagent pas de remettre en question la démocratie directe, malgré le résultat, pour eux désastreux, du 9 février 2014. Il n’en va pas de même au-delà de nos frontières, où cette forme de démocratie n’existe pas, ou n’est pas aussi développée. Des populistes de droite d’ici et là, qui se nourrissent de la peur de l’étranger, se passionnent soudainement pour le référendum et l’initiative et en espèrent des victoires sur leur terrain de combat privilégié. En revanche, des cercles libéraux proches de l’économie, qui éprouvent instinctivement une certaine méfiance pour le peuple, trouvent dans le non des Suisses à la libre circulation des personnes un argument bienvenu pour s’opposer avec insistance à une «réception naïve» des institutions de la démocratie directe.

La fréquence des votations populaires en Suisse et l’incomparable diversité de leurs objets font que les citoyens qui y prennent régulièrement part – plus de 70% selon les enquêtes les plus récentes – sont habitués à se retrouver une fois dans le camp des perdants et une autre fois dans celui des gagnants. Ils ne succombent donc pas à la tentation de porter la démocratie directe aux nues, ou de la vouer aux gémonies, selon que les résultats leur conviennent ou non. Son charme, sa valeur, sa singularité ne résident pas dans une meilleure qualité des décisions prises, mais découlent de la relative imprévisibilité des résultats des scrutins populaires. En raison de ces incertitudes, les majorités et les minorités doivent s’entendre, ce qui constitue la source de la démocratie du consensus tant vantée.

Finalement, la question de savoir à qui la Suisse et ses partenaires doivent le mémorable résultat du 9 février 2014 est aussi vaine que la tentative presque désespérée de trouver les raisons qui en auraient été le facteur déterminant. L’initiative contestable de l’UDC s’est muée en un article constitutionnel inattaquable, que les autorités compétentes – et non les initiants – doivent désormais interpréter et mettre en œuvre. Après la surprise sereine des vainqueurs et le silence embarrassé des perdants, le ton va monter dans les discussions sur la mise en œuvre concrète de l’article constitutionnel. Peut-être le constituant devra-t-il revoir sa copie, ce qui ne manquera pas de soulever des vagues dans le monde politique, mais reste juridiquement dans le domaine du possible.

Car la magie de la démocratie directe cède au peuple lui-même le pouvoir de juger de la validité d’une décision populaire.

Le peuple, comme organe d’Etat,se distingue par le fait qu’il n’a pas de comptes à rendre

Professeur de droit à l’Université de Zurich.

Cet article, traduit de l’allemand par Fabienne Bogadi, a paru initialement dans la «NZZ»

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