Migrations et gouvernance mondiale: il est temps d’agir

La migration est une question d’intérêt commun qui ne peut plus être gérée de manière purement unilatérale. Si la migration est aussi ancienne que l’humanité, elle est devenue plus visible que par le passé. Chaque pays se sent désormais concerné, qu’il s’agisse des pays d’immigration, de transit ou d’émigration. Ce changement de perception ouvre de nouvelles perspectives pour penser la gouvernance des migrations.

Les Nations unies ont joué un rôle de premier plan avec la mise en place en 1999 d’un rapporteur spécial sur les droits de l’homme des migrants et l’organisation par l’Assemblée générale des «Dialogues de haut niveau sur les mi­grations internationales et le développement» en 2006 et 2013. Cependant, malgré le nombre pléthorique d’autres initiatives multilatérales, il n’existe pas d’organisation mondiale des migrations, comme il en existe dans d’autres domaines d’intérêt général (tels que le commerce, la santé ou les télécommunications).

L’Organisation internationale pour les migrations (OIM) est certes la seule organisation à vocation universelle dont le mandat porte spécifiquement sur les migrations. Elle ne fait toutefois pas partie du système des Nations unies, ce qui affaiblit grandement son ambition d’être la principale agence mondiale dans ce domaine. En outre, son rôle est limité par l’absence d’un véritable mandat de protection. Son mandat se limite pour l’essentiel à celui d’un prestataire de services auprès de ses Etats membres sur la base de projets spécifiques dans le domaine notamment du retour, de la lutte contre le trafic d’êtres humains ou de la gestion des fron­tières. L’OIM n’en reste pas moins un acteur clé, non seulement en raison de ses capacités opérationnelles mais aussi et surtout parce qu’elle est un forum multilatéral d’échanges et de discussions.

Au sein de l’ONU, diverses agences spécialisées s’occupent des flux migratoires, chacune sous un angle différent. Le mandat du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) se concentre sur la migration forcée pour couvrir non seulement les réfugiés, mais également les apatrides et les déplacés internes. Par ailleurs, son mandat traditionnel de protection s’est accompagné d’un essor considérable de ses ­activités opérationnelles, au point de constituer la première agence d’assistance humanitaire des Nations unies.

S’agissant de la migration économique, l’Organisation internationale du travail (OIT) a vocation à jouer un rôle de premier plan. La protection des travailleurs migrants a été inscrite dans sa Constitution de 1919 puis renforcée par l’adoption de plusieurs conventions spécifiques et des standards non contraignants, comme le Cadre multilatéral pour les migrations de main-d’œuvre.

Les mandats distincts du HCR et de l’OIT reflètent la distinction traditionnelle – quoique discutable – entre la migration forcée et la migration volontaire. Cette démarche sectorielle est complétée par une approche transversale fondée sur les mandats intersectoriels de plusieurs autres institutions. Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme est par exemple concerné par les droits fondamentaux des migrants, tandis que ­l’impact de la migration sur le développement – dont les transferts de fonds – relève de plusieurs autres entités, notamment la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced), le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et la Banque mondiale.

En réalité, il n’y a guère d’agences spécialisées qui n’aient pas ­incorporé la migration dans leur domaine d’action spécifique. C’est ainsi que l’Unesco s’intéresse tout particulièrement à la diversité ­culturelle et à la mobilité internationale des étudiants, tandis que l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) se concentre sur la criminalité or­ganisée liée au trafic de migrants. On pourrait multiplier les exemples à l’envi, avec notamment ­l’Organisation mondiale du commerce (OMC), l’Unicef, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ou encore l’Organisation maritime internationale (OMI).

La pluralité d’acteurs internationaux témoigne de la grande ­diversité des thématiques concernées par le phénomène migratoire. La multiplicité des mandats présente cependant les défauts de ses qualités: elle s’accompagne d’une dilution des responsabilités et d’un manque patent de coordination entre les nombreuses or­ganisations internationales concernées. De fait, la nécessaire complémentarité cède souvent la place à une logique de concurrence. En outre, les agences internationales ont tendance à appréhender la migration à travers le prisme déformant et souvent réducteur de leur propre mandat, au détriment d’une approche plus globale.

C’est dire que l’absence d’une approche authentiquement globale des migrations demeure le principal défi de la communauté internationale. Cela ne signifie pas pour autant que la communauté internationale ne dispose pas des moyens pour promouvoir une coopération éclairée et efficace.

Il existe en effet une architecture multilatérale de la migration fondée sur deux piliers complémentaires: le Groupe mondial sur la migration, au niveau inter­agences, et le Forum mondial sur la migration et le développement, au niveau interétatique. Le premier regroupe 16 agences visant à élaborer une réponse institutionnelle cohérente et globale aux flux migratoires. Le second est un processus consultatif mené par les Etats et réuni chaque année depuis 2007 pour renforcer le dialogue multilatéral. Cependant, tant le Groupe mondial que le Forum mondial peinent à passer de la rhétorique à la réalité. Il leur manque encore une vision et la capacité à mettre en œuvre des actions concrètes.

Comme devait le constater le secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-moon: «Nous sommes au seuil d’une nouvelle ère de coopération internationale en matière de migration» mais «nous avons besoin de solutions pratiques débouchant sur des résultats concrets» ( Rapport SG A/68/190, §§14-17 ). Les organisations internationales ont plus que jamais une responsabilité particulière dans la promotion du dialogue et de la coopération, à une époque où les Etats sont de plus en plus l’otage du populisme et de la xénophobie.

Professeur de droit international et directeur du Centre des migrations globales à l’Institut de hautes études internationales et du développement

©The Graduate Institute, Geneva

Cet article a été publié dans «Globe», la revue de l’Institut de hautes études internationales et du développement.

L’absence d’une approche vraiment globale des migrations demeure le principal défi de la communauté internationale