Mitage du territoire: plaidoyer pour des solutions à long terme

Le 3 mars dernier, le peuple suisse a accepté la modification de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT). Rappelons que l’idée est de mettre fin au mitage du territoire et à ses conséquences néfastes sur le paysage, la mobilité, les coûts de l’urbanisation, etc. Pour ce faire, il convient de limiter la création de nouvelles zones à bâtir et, dans la mesure du possible, de réduire celles qui sont surdimensionnées ou mal localisées. Les travaux de mise en œuvre de cette révision sont en cours: il s’agit en particulier pour les cantons et la Confédération de définir une méthode commune pour calculer les besoins en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Apparemment, Confédération et cantons n’ont pas exactement les mêmes conceptions à ce sujet. Il est vrai qu’il existe plusieurs manières de définir ces besoins.

Si l’on peut se féliciter que cette révision ait été acceptée à une très large majorité, on peut craindre que le mitage du territoire n’en soit, en fin de compte et dans le meilleur des cas, que freiné, pour les raisons suivantes:

– La quasi-totalité des cantons estiment qu’ils sont en fait déjà «compatibles» avec la nouvelle loi. Dans cette perspective, le seul canton véritablement touché serait le Valais;

– la mise en œuvre des nouvelles dispositions va prendre des années;

– si l’on cherchera à remédier, nolens volens, aux zones surdimensionnées, on évitera, pour des raisons politiques (voir les discussions au Grand Conseil vaudois au sujet du Plan directeur cantonal) et par crainte des coûts éventuels, de s’attaquer aux zones «mal» localisées.

Nos problèmes d’aménagement du territoire sont dès lors loin d’être réglés, et il n’est pas impossible que les associations de protection de la nature et de l’environnement, qui sont à l’origine de cette révision, doivent constater dans quelques années que le mitage du territoire reste hélas d’actualité. Elles se consoleront en pensant que leur «initiative sur le paysage» aurait été tout aussi inefficace.

J’estime quant à moi que de nombreux cantons sont en fait concernés par le surdimensionnement des zones à bâtir ou/et ont des zones à bâtir «mal» localisées, situées loin des centres et des transports publics. Si la révision ne devait concerner que le Valais, nous aurions un «vrai» problème institutionnel tant il est évident qu’on ne peut pas réviser une loi fédérale pour régler les problèmes d’un seul canton.

Si l’on avait véritablement voulu limiter le mitage du territoire, il aurait fallu:

– Ne conserver en zone à bâtir que les terrains déjà construits;

– considérer que tout le reste était négociable;

– régler au niveau fédéral, par une modification de l’article 26 de la Constitution (qui traite de la protection de la propriété), les questions d’indemnisation.

Le premier point va de soi: ce qui est en zone à bâtir et déjà construit l’est sans doute pour l’éternité. Le deuxième apparaîtra comme une atteinte importante, sans doute intolérable pour certains milieux, au droit de propriété. C’est oublier que seuls 6% du territoire sont aujour­d’hui en zone à bâtir et que dès lors tous les citoyens (tous les propriétaires) ne sont pas égaux devant la loi. Des considérations sociales pourraient justifier une remise à plat. Enfin, troisième point, une modification constitutionnelle entraînerait une nouvelle jurisprudence en matière d’expropriation. Aujourd’hui, c’est le Tribunal fédéral qui détermine en dernier ressort, selon sa jurisprudence relative à l’expropriation matérielle, qui est indemnisé et qui ne l’est pas. D’éminents juristes ont mis en évidence les lacunes de cette jurisprudence, qui pourrait conduire par exemple à l’indemnisation de propriétaires ayant thésaurisé des terrains pendant des années, voire des dé­cennies. Pour leur part, les milieux professionnels de l’aménagement s’inquiètent depuis des décennies de cette pratique. Seuls les frais réellement engagés (achat de terrains dans le but de construire, frais d’équipement, etc.) devraient pouvoir bénéficier d’une indemnité et non pas les «trésors» cachés et donc fictifs (promesses d’héritage, vagues projets, etc.). Avec les trois points susmentionnés, on résoudrait ipso facto le problème de la thésaurisation puisque tous les terrains non construits seraient renégociés en vue de leur construction.

Il est évidemment trop tard (indépendamment de toute considération politique) pour songer à de telles dispositions dans la phase actuelle de l’aménagement du territoire dans notre pays, mais nous devons penser au long terme. Il faut insister sur l’importance décisive des questions foncières, et il serait bon à ce sujet que les cantons s’octroient (ou plutôt octroient aux communes) un droit d’emption sur les terrains à bâtir, qu’ils utiliseraient évidemment avec parcimonie et discernement. Un changement du droit foncier rural devrait aussi permettre aux collectivités publiques un accès facilité à l’achat de terrains agricoles proches des zones à bâtir.

Notre politique d’aménagement du territoire (et d’urbanisme) ne peut pas, à long terme, se faire à coups de révisions partielles de la LAT (la dernière révision est la douzième du genre, et une nouvelle est en cours!). C’est la base constitutionnelle et la loi dans son ensemble qui sont à réexaminer: quelle gouvernance territoriale en Suisse, quelle place pour les agglomérations et les métropoles, quelle politique de la ville, quel rôle pour les espaces ruraux?

La LAT est un produit des années 1970, ce qui n’est pas grave en soi. C’est surtout un produit de la manière de penser l’aménagement et l’urbanisme de ces années, ce qui est plus grave.

Urbaniste, professeur à l’Université de Neuchâtel et ancien directeurde l’Office fédéraldu développement territorial

La maîtrise foncière est décisive. Un droit d’emption pour les communes et les cantons est nécessaire