A propos du système des naturalisations par le peuple, Yvette Estermann, membre de l'UDC lucernoise et conseillère nationale, soulignait dans Le Temps du 15 mai que «ce système a fonctionné à la perfection depuis 1848, jusqu'à ce que, en 2003, le Tribunal fédéral s'en mêle et renverse les décisions des communes». Une perspective historique montre qu'il en va tout autrement.

Le système suisse des naturalisations s'est mis progressivement en place; il a évolué autant dans ses formes que dans sa signification et ses objectifs. En 1848, le principe des trois échelons du droit de cité suisse est institutionnalisé. A ce moment, la Confédération n'intervient pas. La Constitution prévoit simplement qu'est citoyen suisse celui qui est citoyen d'un canton, donc au bénéfice d'un droit de cité communal.

Cela pose bientôt problème; certaines communes bradent leur droit de cité par appât du gain. En 1876, la Confédération intervient et impose une durée minimale de deux ans de domicile et son accord pour toute intégration à la citoyenneté d'un ressortissant étranger, afin d'éviter des complications avec le pays d'origine. L'assimilation ou le caractère du candidat à la naturalisation ne jouent aucun rôle. Cependant, en intégrant des étrangers qui n'ont pas payé leurs impôts ou accompli leur service militaire, les communes prennent des décisions politiques qui portent préjudice aux relations internationales de la Suisse.

La compétence communale en matière de naturalisation, si elle reste incontestée jusqu'à nos jours (hormis dans le cas de Genève, où la commune ne donne que son préavis), n'équivaut donc pas à une totale autonomie. Au moment où la population étrangère augmente sur sol suisse, comme à la fin du XIXe siècle, la question de la naturalisation devient un enjeu national. Comment intégrer ces personnes, pour éviter le développement de poches de population qui ne participent pas aux institutions démocratiques? Face à ce problème, le législateur envisage même l'introduction d'un jus soli, un droit du sol, en 1903 - limité, certes, aux enfants des Suissesses mariés à un étranger et domiciliés dans un canton suisse. Avant la Première Guerre mondiale domine la confiance dans la force d'intégration du pays. Comme l'a montré Gérald Arlettaz dans plusieurs études, la naturalisation passe pour un élément important dans ce processus. En accordant l'accès aux pleins droits du citoyen, elle favorisera l'«assimilation» politique et culturelle et l'identification aux institutions.

Avec la guerre de 1914-1918 intervient une rupture qui marquera la politique de naturalisation tout au long du XXe siècle. Elle ne sera remise en cause que peu à peu, à partir des années 1970-1980 par une politique plus libérale, que certains s'efforcent de contester. Sous le coup de discours nationalistes, parfois ethniques, de plus en plus xénophobes, les valeurs suisses paraissent dès lors fragiles et devraient être défendues contre les étrangers. Une partie de l'opinion doute que ceux-ci puissent les adopter facilement ou volontairement.

En 1920 une révision de la loi fédérale exige six ans de résidence pour toute requête de naturalisation. Ce long séjour doit garantir que l'étranger devienne «intérieurement» suisse. La frontière entre Suisses et étrangers est dès lors plus marquée. Ainsi, en 1922, Lucerne introduit une durée de domicile nettement plus longue pour les étrangers que pour les Suisses, et surtout des coûts plus élevés. En même temps, la compétence passe de l'assemblée communale des bourgeois aux exécutifs pour la naturalisation de certaines catégories de la population.

L'histoire des procédures de naturalisation au cours du XXe siècle montre que, au-delà d'un mouvement de fermeture progressive face aux étrangers, se dessine une tendance à la centralisation et à l'homogénéisation, due aux efforts de la Confédération. Le concept de «surpopulation étrangère», institutionnalisé par la loi fédérale sur l'établissement et le séjour des étrangers de 1931 et par son ordonnance d'exécution de 1933, a conditionné des pratiques restrictives et de plus en plus sélectives envers certaines catégories d'étrangers. Sur le plan fédéral, cela s'est même traduit par un numerus clausus pour l'accès à la citoyenneté des juifs durant la Deuxième Guerre mondiale (douze par année) et l'instauration de la possibilité de retirer la naturalisation à des personnes ayant nui gravement aux intérêts du pays ou endommagé sa réputation, voire d'expulser des nationaux ayant agi contre la sécurité ou l'indépendance politique de la Suisse.

En 1952, si les dispositions légales semblent durcir encore les conditions (12 ans de domicile et test d'aptitude), elles ne font en réalité qu'inscrire dans la loi ce qui était déjà pratique courante. Ce retard légal par rapport à la pratique se manifeste également dans les cantons. A Genève, par exemple, l'état de santé du candidat est retenu comme critère dès 1910-1915, mais il n'est inscrit dans la loi qu'en 1934. Cet arbitraire - les exemples sont nombreux - et les importantes disparités cantonales et communales commencent à faire problème dès les années 1960. Dès lors, la Confédération tentera, d'abord sans grand succès, d'introduire quelques allégements, surtout pour intégrer le nombre toujours plus important de jeunes étrangers nés dans le pays. Il ne s'agit pas seulement de lutter contre la non-intégration de cette population, mais aussi de tendre à créer des conditions plus ou moins égales sur le territoire suisse pour que le système des naturalisations ne soit pas une machine à produire des inégalités, comme la démocratie directe en crée le risque.

Les deux auteurs ont dirigé une recherche sur la naturalisation en Suisse de 1848 à nos jours. La publication est prévue pour le 28 mai 2008 aux éditions Neue Zürcher Verlag: Brigitte Studer, Gérald Arlettaz, Regula Argast, Bürgerrecht, Erwerb, Verlust von 1848 bis zur Gegenwart (avec la collaboration d'Anina Gidkov, Erika Luce, Nicole Schwalbach).

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