Nos priorités face à l’Union européenne

Le projet de loi qui doit concrétiser l’initiative «Contre l’immigration de masse» devrait partir en consultation avant la fin de l’année; le traitement parlementaire de l’objet est censé commencer lors de la session d’automne 2015. Si les Chambres réussissent à s’entendre sur un texte de loi, un référendum sera possible. Si aucun compromis n’est scellé au parlement, le Conseil fédéral devra légiférer par voie d’ordonnance.

Parallèlement, le Conseil fédéral a adopté un projet de mandat pour renégocier l’Accord de libre circulation des personnes (ALCP) de sorte qu’un objectif fixé par l’initiative soit atteint: à l’avenir, la Suisse doit mener une politique migratoire autonome. A ce stade, à la lumière de cette initiative, je ne vois guère de motif de s’agiter au sujet de l’avenir des relations bilatérales entre la Suisse et l’Union européenne (UE). Pourtant les occasions de chauffer l’opinion publique ne manqueront pas. Le thème des «lignes rouges», ces positions présentées comme non négociables, est toujours un terrain favorable aux réactions émotionnelles. Le souvenir d’une fameuse ligne rouge, bien épaisse et étanche pendant des décennies, mais qui a été abandonnée à vitesse accélérée pour épargner une procédure pénale à une banque systémique, ne jouera aucun rôle dans la discussion. Noyés sous un déluge d’informations, nous avons la mémoire courte et sélective. Le secret bancaire intégral est d’ailleurs tombé sous les assauts de la cavalerie américaine, bien plus rugueuse que la cavalerie de l’Union européenne.

On ne devrait pas jouer avec les lignes rouges sans garder la vision d’ensemble. Sont-elles trop souvent assouplies afin de prévenir un dommage économique, alors leur crédibilité en souffre; et que vaut une ligne rouge si elle n’est pas défendue de manière identique pour tous les Etats? Le cas récent du secteur bancaire montre qu’il n’est pas possible de refuser aux Etats européens ce qui a été garanti aux Etats-Unis. On pouvait le savoir et on le savait au fond très bien. Même si on lisait il y a encore peu de temps que les Etats européens pourraient se montrer moins exigeants que les Etats-Unis. Tout ça, c’est du passé.

La mise en œuvre de l’initiative «Contre l’immigration de masse» a la priorité sur toute autre discussion avec l’Union européenne. Aucun doute ne doit exister à ce sujet. En revanche, rien ne presse. Nous avons du temps aussi parce que l’UE doit répondre, d’ici à 2017, à une série de questions importantes pour son avenir, indépendamment de sa relation avec la Suisse – ou alors qui ne l’affectent que marginalement. Prenons aussi garde de ne pas spéculer sur les éventuelles conséquences de la mise en œuvre de cette initiative. Car deux dangers nous guettent: dramatiser ces conséquences; en profiter pour mobiliser le ressentiment anti-européen. L’une et l’autre attitudes seraient préjudiciables à la recherche de la solution.

Avec Bruxelles, nous travaillons en mode courant normal. Nos échanges ne ralentissent pas et ne ralentiront pas. Que la Suisse dispose d’un mandat de négociation avant l’Union n’empêche pas de mener des discussions informelles en vue d’adapter l’Accord de libre circulation des personnes dans le sens de l’initiative. La réponse des Etats membres à notre demande de réviser cet accord et leurs éventuels souhaits de réviser d’autres accords ne seront connus que quand ils auront donné à la Commission un mandat de négociation. Nous connaissons la première réaction de celle-ci. Quand elle soumettra un projet de mandat aux Etats membres, nous aurons quelques indices supplémentaires. Le moment précis où elle franchira ce pas ne nous est pas connu. Pendant ce temps, les négociations en vue d’un accord institutionnel et d’un accord sur l’électricité continuent; leur signature avant la clarification des futures règles sur la libre circulation des personnes constituerait une surprise. Avant cette clarification, il ne faut pas ­attendre que des discussions s’ouvrent sur de nouveaux domaines. Les questions pendantes sur la fiscalité avec l’Union et quelques Etats membres sont en voie de résolution, même si le compromis qui se dessine n’aura pas exactement les contours que l’on souhaitait en Suisse il y a encore quelques années.

Je me demande parfois s’il y a vraiment urgence à négocier un accord institutionnel, même si je vois bien les liens existants avec les autres accords en discussion. Ne faut-il pas admettre que cet accord pourrait un jour devenir superflu? Du moins, aujourd’hui, on ne peut pas exclure le retour au libre-échange selon l’accord de 1972, avec pour conséquence une moindre qualité d’accès au marché de l’Union européenne et une coopération moins étendue avec elle. Nous sommes donc face à deux concepts différents de bilatéralisme. Quelle que soit l’habileté avec laquelle les négociations sont menées – et le secrétaire d’Etat Yves Rossier est un habile négociateur –, le résultat, même s’il est bon, risque d’être davantage jugé à la lumière des idées qui ont prévalu durant les décennies précédentes qu’en fonction de la réalité européenne. On ne peut pas exclure que le déroulement de la discussion fasse abstraction des ordres de grandeur et intègre le principe singulier que la Suisse détermine seule, ou pour l’essentiel, sa relation avec l’UE.

Les partis bourgeois traditionnels et l’économie seront-ils prêts à se battre publiquement pour un bon compromis dès que nos bons vieux concepts (la souveraineté, l’indépendance) seront martelés dans l’arène? Le soutien des autres partis ainsi que des libéraux qui n’ont plus aucun port d’attache politique suffira-t-il?

Comme d’habitude, nous nous rassurerons en songeant à nos si nombreux intérêts mutuels. D’ailleurs, qui conteste l’importance des intérêts communs au cœur de la relation Suisse-UE? Qui nie la densité inhabituelle des échanges, tant économiques qu’au niveau de la société, entre la Suisse et l’Europe, ceci indépendamment du riche réseau d’accords liant notre pays à l’UE? La vérité, c’est que chaque nouvel accord sera pesé, évalué et jugé pour lui-même. Or, avoir des intérêts communs ne signifie naturellement pas que ces intérêts ont forcément la même portée pour les deux parties. Dans cette mise en balance, les ordres de grandeur sont décisifs – surtout quand on traite d’accords donnant accès à des marchés. L’Union et ses 28 Etats membres forment toujours la première puissance économique et commerciale mondiale mesurée à l’aune des biens et services produits et échangés. Ensemble, ils assument plus de la moitié des dépenses mondiales d’aide au développement et d’aide humanitaire.

Mon évaluation est que nous pouvons aborder la mise en œuvre de l’initiative «Contre l’immigration de masse» et la future coopération avec l’UE plutôt avec tranquillité. Je ne m’attends pas à ce qu’il y ait matière pour des récits dramatiques. Du côté de l’Europe, bien des personnes ont de la compréhension pour le vote du 9 février, eu égard à la situation de la Suisse. Qu’est-ce qui est demandé pour l’avenir? Rien d’impossible! Ce qui est en jeu pour notre pays, c’est simplement d’attendre la réaction de l’Union à notre mise en œuvre de l’initiative. On peut vivre avec cette incertitude, même s’il serait souhaitable d’avoir un peu de sécurité pour planifier l’avenir.

Pour un pays comme la Suisse, dans sa situation géographique et culturelle, une adhésion à l’Union serait le chemin naturel. Ce n’est pas l’option de l’adhésion qui requiert des explications approfondies, mais plutôt son refus. Notre système politique et notre organisation sociale ne seraient pas menacés par une adhésion.

L’adhésion a été l’objectif du Conseil fédéral de 1991 à 2005. A l’origine de ce choix stratégique, il y avait la volonté du gouvernement d’agir à l’échelon où se prendraient les décisions décisives pour l’avenir du continent. La codécision, exercée à égalité avec tous les autres membres, était l’argument décisif. Cet objectif n’est plus d’actualité. Nous connaissons la nouvelle priorité. Je me suis souvent demandé à quel point l’Union européenne – telle qu’elle est – nous intéresse vraiment. Les caricatures de l’Union, par exemple le cliché de la superpuissance qui étouffe les petits pays, sont largement démenties par les articles 3 à 5 du Traité de l’Union qui détaille la répartition des compétences entre elle et les Etats membres. Parmi les connaissances de base toujours utiles à rappeler figure l’ambition originelle de la construction européenne: il s’agissait de donner une perspective de paix durable à l’Europe au moment où elle sortait du chaos de la guerre. Aujourd’hui, nous sommes redevables à l’Union européenne, dans une très large mesure, pour les 70 années de paix sur la partie de l’Europe couverte par elle, cette Europe qui fut jadis la place par excellence de la guerre et des pires déchirements. Etre membre de l’UE, ce n’est donc pas seulement appartenir à la plus grande puissance commerciale mondiale qui engage son poids pour influencer les règles de la mondialisation; c’est aussi être membre d’une communauté de paix et de valeurs à la réussite jusqu’à présent inégalée. Cette double qualité de l’Union, personne ne la conteste.

L’adhésion n’est donc plus un objectif de la Suisse. Mais la compréhension de ce qu’est vraiment l’Union européenne reste un exercice indispensable si l’on veut préparer l’avenir. Faire feu de tout bois avec des concepts éloignés de toute réalité ne mène nulle part. Il importe de savoir où l’on se situe par rapport à l’UE. Il doit même être possible d’envisager sans tabou l’adhésion, sans que ce scénario soit présenté comme contraignant. Pouvoir librement argumenter à ce sujet, défendre des convictions sans crainte d’intimidations, doit être garanti par une culture politique fondée sur la tolérance et la liberté de pensée et d’expression.

C’est un bon moment pour se poser quelques questions peut-être trop longtemps négligées. Qui en Suisse, avec quelles méthodes et dans quelle intention, s’emploie depuis des années à diaboliser l’Union européenne? Qui est responsable de cette attitude pusillanime consistant à prétendre que la Suisse n’aurait rien à dire à l’intérieur de l’UE? D’accord pour prendre au sérieux l’argument de la souveraineté; mais alors comment ne pas questionner avec soin les motifs qui ont poussé des pays comme les Pays-Bas, la Suède ou l’Autriche à conclure que l’adhésion leur apporterait un gain de souveraineté? Manifestement, dans leur perspective, la codécision au sein de l’UE crée la meilleure implication possible pour défendre leurs intérêts nationaux. Ceci dans un contexte mondial qui voit l’interdépendance des Etats se renforcer – ce point n’est pas sérieusement contestable. Je ne vois d’ailleurs pas qui se risquerait à prétendre que ces trois pays seraient moins souverains que la Suisse et seraient moins enclins que nous à définir et défendre leurs propres intérêts.

Ces positions méritent donc toute notre attention. Regardons l’Union telle qu’elle est. Ce que nous partageons avec la plupart des Etats membres est supérieur à ce qui nous sépare d’eux.

La bataille pour une appréhension de l’Union sans préjugé ni biais idéologique ne sera pas facile. Des cercles très influents travaillent sans relâche pour que, dans ce pays, des images négatives soient systématiquement associées à l’Union. Ces mêmes cercles ont aussi réussi à s’assurer la maîtrise des concepts qui déterminent les débats de politique intérieure. Ils mobilisent en escamotant les ordres de grandeur, donc les rapports de force qui en découlent; mais aussi en surévaluant nos propres performances et en minimisant celles de l’Union et de ses membres.

Le succès de cette méthode, qui ne se dément pas, étonne. Il ne semble guère possible de creuser davantage encore le fossé émotionnel entre la Suisse et l’UE. Osons pourtant la question: hormis l’Union, existe-t-il un autre ­environnement plus favorable au développement de la Suisse, en termes politique, économique et de sécurité?

Maintenant, dans quelle direction évolue l’Union européenne? Un assouplissement de ses objectifs prioritaires n’est pas décelable, ce qui pourrait expliquer que sa force d’attraction globale demeure intacte. Par contre, ce qui me frappe c’est que la paix en Europe, dans l’espace défini par les frontières des Vingt-Huit, n’est plus une évidence et que seul un engagement permanent et résolu peut la préserver. Je songe à ces ressentiments entre Etats qui se sont exprimés lors de la crise de l’euro, des banques et des dettes souveraines: c’est un vrai motif d’inquiétude.

Les Etats membres ont à répondre de toute urgence à au moins trois questions.

– Premièrement, à quelles contorsions sont-ils prêts pour empêcher qu’un Etat ne quitte le navire? Où passe la limite entre pression à s’adapter et pur chantage? Cette ligne n’est pas facile à définir mais on peut la tracer. Et la portée des conclusions que les Etats membres en tireront ne devra pas être sous-estimée. C’est une grande chance que le Traité sur l’Union européenne contient aujourd’hui une clause de retrait. Aucun membre rêvant de se retirer ne devrait en être empêché.

– Deuxièmement, le sauvetage de l’euro à presque n’importe quel prix est-il une priorité? La cohésion et la confiance entre les Etats membres ont souffert à l’épreuve des mesures de sauvetage de la monnaie unique. Ces facteurs de cohésion pourraient encore s’affaiblir en cas de remise en question permanente des décisions prises.

– Troisièmement, la limitation du périmètre de l’UE ne doit pas être un tabou. A côté des critères d’adhésion fixés à Copenhague en 1993 (valeurs à partager, conditions économiques à respecter), la capacité d’action devra à l’avenir peser davantage. L’Europe ne peut se permettre une Union faible et paralysée par des aspirations contradictoires.

Alors, comment devrait manœuvrer la Suisse? En conclusion, voici ma feuille de route: mise en œuvre de l’initiative du 9 février; poursuite du bilatéralisme dans une forme acceptable pour les deux parties; prise en compte de la réalité européenne forgée pour l’essentiel par l’UE; conduite d’une étude approfondie du scénario de l’adhésion en sachant qu’il existe une marge de négociation et qu’il existera toujours une possibilité de résiliation; dans ce cas, il faudrait d’emblée affirmer qu’un paradigme du passé – pas d’adhésion sans reprise intégrale de l’acquis communautaire – ne sera peut-être pas la réponse correcte pour l’avenir.

Ce programme est adapté à la situation de la Suisse; il peut être réalisé sans précipitation, ni gesticulations.

Après le non à l’EEE le 6 décembre 1992, Jakob Kellenberger a dirigé pour la Suisse les négociations avec l’Union européenne en vue des Bilatérales I. De 2000 à 2012, il a présidé le CICR. Le 17 octobre paraît un livre que Jakob Kellenberger consacre à l’avenir de nos relations avec l’Union européenne: «Wo liegt die Schweiz? Gedanken zum Verhältnis CH-UE», NZZ Libro

Le texte original a paru dans la «NZZ» le 13 octobre 2014

Traduction: François Modoux

> Le diplomate Jakob Kellenberger calme le jeu. La Suisse peut mettre en œuvre l’initiative «Contre l’immigration de masse» et poursuivre la coopération avec l’Union européenne sans précipitation ni drame

Une appréciation réaliste de ce que sont devenus l’Union européenne et son environnement devrait ensuite conduire le pays à étudier avec soin et sans passion le scénario de l’adhésion

Les Opinions publiées par Le Temps sont issues de personnalités qui s’expriment en leur nom propre. Elles ne représentent nullement la position du Temps.