L'Iran d'un côté, l'Allemagne, la France et la Grande-Bretagne au nom de l'Union européenne (UE) de l'autre, sont parvenus dimanche à finaliser un accord en vertu duquel Téhéran accepte de suspendre «volontairement» ses activités d'enrichissement d'uranium, qui pourraient permettre de mettre au point une arme atomique. L'accord est provisoire. Il est valable le temps de négocier avec l'UE un accord permanent qui doit garantir à long terme la nature du programme nucléaire iranien – officiellement présenté par les Iraniens comme civil mais soupçonné par les Européens et les Etats-Unis de servir de couverture à un programme militaire – en fournissant des «garanties fermes» de coopération.

Cet accord marque un développement considérable de la brûlante question du nucléaire iranien, à l'agenda de la communauté internationale depuis fin 2002. Il intervient en effet après des semaines d'âpres négociations, et un an après un premier accord signé en octobre 2003 mais remis en cause par Téhéran par la suite. Surtout, il évite que le dossier du nucléaire iranien ne soit transféré au Conseil de sécurité des Nations unies, comme les Européens en menaçaient Téhéran s'ils ne parvenaient pas à se mettre d'accord d'ici au 25 novembre, date à laquelle le Conseil des gouverneurs de l'Agence internationale pour l'énergie atomique (AIEA) se réunira à Vienne. Les Etats-Unis brandissent cette menace depuis plusieurs mois, et la troïka européenne avait fini par leur emboîter le pas cet automne pour forcer les Iraniens à signer un accord.

Celui-ci marque-t-il pour autant le début du règlement pacifique d'un dossier qui hésite dangereusement depuis deux ans entre crise ouverte et solution diplomatique? Sharam Chubin, professeur au Centre de politique de sécurité de Genève (GCSP) et spécialiste des questions nucléaires et de l'Iran en particulier, rentre à peine des Etats-Unis, où il a rencontré nombre de ses homologues américains. Il livre son analyse sur les chances de voir l'accord de Paris éviter que le pourrissement du dossier ne vire à la confrontation ouverte entre l'Iran – membre de l'«Axe du Mal» selon la terminologie de Washington – et les Etats-Unis, qui menacent, parfois par Israéliens interposés, de recourir à des frappes préventives si l'Iran ne fait pas toute la lumière sur son programme.

«L'accord conclu le week-end dernier est beaucoup plus strict dans sa formulation et beaucoup plus large dans ce qu'il couvre que celui d'octobre 2003, remarque Sharam Chubin: se sont toutes les activités liées à l'enrichissement de l'uranium qui sont désormais suspendues. Quant à la durée de la suspension, elle est ouverte: elle couvre la durée des négociations devant déboucher sur un accord permanent.» Il rappelle que celui de 2003 avait été conclu à une époque où les Iraniens craignaient d'être attaqués par les Etats-Unis, mais s'était révélé beaucoup trop vague. Si bien que Téhéran avait entrepris dans le courant de l'année qui suivit de mettre à profit toutes ses failles pour reprendre l'enrichissement de l'uranium en vertu du droit conféré par le Traité de non-prolifération nucléaire (TNP), dont l'Iran est signataire.

A peine signé, l'accord actuel est néanmoins déjà soumis à des interprétations radicalement différentes de la part des deux parties. «L'UE et les Etats-Unis entendent la suspension au sens d'un engagement politique visant au renoncement total à l'enrichissement. Ils veulent que ce renoncement soit vérifiable et irréversible, ce qui signifie le démantèlement des installations liées au cycle de l'enrichissement. Les Iraniens, eux, insistent sur leur droit à la maîtrise de ce cycle. Aux termes de l'accord permanent avec l'UE, qui prévoit un mécanisme de surveillance et des garanties que les Iraniens n'utiliseront pas leur programme nucléaire à des fins militaires, ils veulent pouvoir reprendre l'enrichissement. D'une certaine manière, la troïka européenne n'a fait qu'acheter un peu plus de temps nécessaire à une solution diplomatique. Le problème n'a été que repoussé à plus tard. Mais, s'interroge-t-il, n'est-ce pas le propre de la diplomatie de repousser les problèmes, quitte à le faire indéfiniment pour qu'ils ne se posent en définitive jamais?»

Cette insistance des Iraniens à invoquer leurs droits à la maîtrise du cycle en vertu du TNP, malgré leurs violations répétées du traité constatées par l'AIEA, n'éclaircit pas les soupçons qui pèsent sur leur programme nucléaire: ambition de se doter de l'arme atomique? Volonté de disposer d'une «option nucléaire» activable en cas de besoin? Ou simple besoin de disposer d'un atout de poids dans le cadre de négociations diplomatiques avec la communauté internationale? «Les Iraniens ont pris la décision il y a une vingtaine d'années de développer un programme militaire, explique Sharam Chubin. Pour autant, nous ignorons quelle était la finalité véritable de ce programme. Ils sont allés très loin en direction de l'acquisition d'une bombe tout en restant dans le TNP, mais nous ne savons pas quelle option ils auraient prise s'ils n'avaient pas été arrêtés: se doter de la bombe ou négocier.»

Puisque l'heure est finalement à la négociation, force est de constater que le contexte international actuel joue à plein en faveur de l'Iran, qui se sent beaucoup plus en position de force qu'il y a un an et demi, après la chute du régime de Saddam Hussein. Les Iraniens craignaient certes la perspective d'une condamnation devant le Conseil de sécurité pour des raisons intérieures. Ce fut d'ailleurs un levier utilisé par les Européens dans la négociation, remarque Chubin. Mais ils n'ont plus peur de sanctions qui sont désormais écartées depuis l'accord avec l'UE. Celles-ci étaient de toute façon illusoires du fait des appuis dont ils disposent au Conseil de sécurité de la part de la Russie et de la Chine.

Le contexte irakien joue également en leur faveur, poursuit-il. «Paradoxalement, ils partagent avec les Etats-Unis les mêmes intérêts: ils souhaitent l'établissement d'un régime stable à Bagdad, démocratique, et ne veulent pas des fondamentalistes sunnites. Mais dans la mesure où les Américains les menacent, ils ont intérêt à maintenir l'Irak dans un état d'instabilité pour se poser en acteurs incontournables d'une solution.» Pas plus tard que mercredi, le président iranien, Mohammad Khatami, a publiquement fait savoir que son pays était «prêt à aider» les Etats-Unis à sortir du «bourbier» irakien…

Pour Sharam Chubin, le programme nucléaire iranien constitue une menace d'abord pour le Moyen-Orient. Les pays arabes s'en inquiètent. Mais du fait de la position américaine sur le conflit israélo-palestinien, aucun gouvernement de la région ne veut condamner publiquement l'Iran. «Les Etats arabes veulent d'autant moins dénoncer une menace potentielle iranienne que la vraie menace est posée par les armes nucléaires israéliennes et que la crédibilité américaine, surtout après Abou Ghraib, est au plus bas. Téhéran bénéficie donc de circonstances régionales et internationales exceptionnelles là où, en temps normal, la Ligue arabe ou le Conseil de coopération du Golfe (CCG) auraient publiquement pris position.»

Selon Chubin, les Etats-Unis auraient été en mesure d'imposer à Téhéran un accord global très avantageux au printemps 2003, après leur victoire éclair en Irak, et pas seulement sur le nucléaire. Le fait qu'ils ne l'aient pas fait pose la question de la politique iranienne de Washington: y en a-t-il seulement une? Des changements sont-ils prévisibles avec la nouvelle administration Bush? «Aux Etats-Unis, le consensus au sein de la communauté des experts est que Washington n'a tout simplement pas de politique iranienne, répond Chubin. Il y a bien eu des approches diplomatiques de la part du Département d'Etat, ou sous forme de menaces de la part des militaires du Pentagone. Mais il n'y a pas de politique en tant que telle. Ce n'est d'ailleurs pas propre à l'Iran. Comme je l'ai entendu de la part d'un confrère américain, l'initiative diplomatique des Européens a été une manière pour Washington d'externaliser sa politique. Les Européens agissent parce que les Etats-Unis ne le peuvent pas. Ceux-ci peuvent se tenir à l'écart de l'initiative, critiquer un accord qu'ils jugent insuffisant, cela ne fait pas une politique.» Même leurs menaces d'en référer aux Nations unies, martelées depuis huit mois, n'ont plus aucune crédibilité, et les Iraniens le savent: la Chine, leur partenaire pétrolier, a exprimé son refus d'un tel développement. Quant à la Russie, elle veut un règlement au sein de l'AIEA.

«L'accord conclu par les Européens est une défaite de facto pour les Etats-Unis, l'aveu d'un échec à formuler une politique qui s'adapte aux circonstances. Leur refus d'engager des négociations au printemps 2003 a été une erreur colossale. Pendant la campagne électorale, le débat sur cette question entre démocrates et républicains était très révélateur des enjeux: les démocrates affirmaient que s'ils étaient élus, ils engageraient la discussion en vue d'un vaste marchandage avec Téhéran. Tout aurait été mis sur la table, et pas seulement les questions nucléaires.»

Malgré ce contexte défavorable, les menaces militaires américaines semblent être le seul horizon politique de Washington envers l'Iran. Or, à moins que les Etats-Unis n'apportent la preuve que l'Iran dispose de capacités nucléaires militaires, ce que personne n'a encore été en mesure de faire, la communauté internationale, déjà échaudée par le précédent irakien, ne les suivra pas dans une aventure militaire contre le régime iranien. «Ni à l'ONU, ni en Europe, même parmi les pays qui les ont suivis en Irak», juge Chubin. Lequel doute en outre que les Américains soient techniquement en mesure de lancer une telle attaque.

«Avec 140 000 hommes engagés en Irak pour une durée qui s'allonge, s'en prendre à un pays cinq fois plus grand et trois fois plus peuplé est absolument impensable, souligne-t-il. N'importe quelle simulation aboutit au résultat qu'une attaque serait un échec parce qu'elle ne viserait par définition que les sites connus.» Or l'opposition iranienne en exil, à l'origine des révélations sur la réalité du programme nucléaire iranien fin 2002, multiplie jusqu'à aujourd'hui les annonces sur l'existence de sites clandestins. «Outre une condamnation unanime des Etats-Unis de la part de la communauté internationale et les moyens de représailles iraniens – ses missiles balistiques, le Hezbollah au Liban en cas d'attaque venant d'Israël, l'Irak –, une telle entreprise aurait pour conséquence un retrait immédiat de l'Iran du TNP. Et plus personne ne serait alors en mesure de les empêcher de développer un programme militaire en toute légalité.»

Début novembre, le secrétaire britannique au Foreign Office, Jack Straw, a été particulièrement explicite sur la position de son pays concernant une action militaire: «C'est non seulement inconcevable, mais je crois que la perspective que cela se produise est elle aussi inconcevable», a-t-il répondu lors d'une conférence de presse. «Les Européens ne croient pas que l'Iran, s'il disposait de l'arme nucléaire, constituerait une menace très sérieuse pour la région, et en tout cas pas pour la sécurité internationale, estime le professeur du CGSP. Ils ne pensent pas que l'Iran soit dirigé par une bande de gens irrationnels et ils n'imaginent pas une attaque contre leur territoire puisse se produire demain. Ce qui est d'ailleurs contestable. Les Etats-Unis, eux, pensent que l'Iran représenterait une menace pour la sécurité internationale, point final. Leur perception s'explique par leur proximité très grande avec Israël et parce qu'ils ne croient pas à une quelconque rationalité dans la politique iranienne. Ils ont en outre une approche très émotionnelle liée au souvenir de la crise des otages de 1979.»

En position de faiblesse aujourd'hui, les Etats-Unis pourraient néanmoins inverser le rapport de force en leur faveur dans la perspective de ce vaste marchandage avec Téhéran. «Mais cela suppose de résoudre la question palestinienne pour marginaliser Téhéran. Par ailleurs, un grand marchandage exige d'inclure la question du nucléaire israélien, indissociable du dossier iranien, conclut Chubin. Peut-être la mort de Yasser Arafat offre-t-elle une opportunité pour une nouvelle approche.»

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