L'enlisement de la réforme des droits populaires, conçue comme un complément naturel de la révision de la Constitution fédérale, ne doit pas tromper. Le débat sur l'extension possible des droits populaires a rarement été aussi vif. Alors que d'aucuns les accusent de freiner les processus politiques, d'accentuer l'immobilisme ambiant ou encore d'être trop facilement manipulables par des lobbies qui n'hésitent pas à stipendier ceux qui récoltent les signatures, les droits populaires irritent, mais passionnent.

Mais la démocratie suisse a-t-elle besoin d'une extension des droits d'initiative et de référendum? Au-delà d'une hausse du nombre de signatures, menace réelle pour la démocratie, peut-on rendre référendums et initiatives plus «performants» sans, en fait, mettre à mal l'acte démocratique lui-même? Examinons les projets existants. Le paquet «droits populaires» de la révision constitutionnelle imaginait le référendum alternatif, qui permet au parlement de soumettre au vote populaire, non seulement le texte visé par un référendum mais, en parallèle, une variante qu'il aurait lui-même élaborée. Une initiative socialiste, encore pendante, demande, elle, le référendum constructif, par lequel le comité référendaire peut proposer un contre-projet au texte législatif qu'il a attaqué en référendum. Certains, surtout à gauche, réclament en outre un référendum sélectif, qui ne porterait que sur quelques dispositions législatives, et non sur une loi dans son ensemble. Longtemps labouré par la gauche, le champ des droits populaires reçoit maintenant la visite de la droite. Prolongeant une initiative, qui exigeait un traitement accéléré des initiatives, une initiative soutenue notamment par le groupe Denner réclame maintenant que toute initiative soit soumise au peuple dans les six mois, et sans que parlement et gouvernement n'aient à donner leur avis sur son contenu. On se souvient des réactions violentes du Conseil fédéral lors du lancement de cette initiative, des réactions qui contrastent avec la passivité avec laquelle il a accueilli celle relative au référendum constructif. Mais y a-t-il lieu de différencier ces deux types de proposition?

En fait, les «nouveaux» référendums, autant que l'initiative évoquée ci-dessus, atteignent un résultat identique: l'affaiblissement notable du parlement. Ce reproche est bien sûr vrai pour l'initiative de Denner puisqu'elle fait fi de la nature de la démocratie semi-directe, qui repose sur un équilibre entre la souveraineté immédiate qu'offrent la démocratie directe, tributaire de l'«esprit Landsgemeinde», et la souveraineté déléguée, qui autorise un débat politique à l'abri de l'émotivité populiste. De cette dialectique s'écoulent des propositions mûries par une longue discussion, et une base argumentative grâce à laquelle le peuple pourra s'exprimer en connaissance de cause. De plus, les idées avant-gardistes ne sont pas condamnées d'entrée de cause et peuvent s'insérer dans des compromis protégés d'une rapidité toujours vissée sur l'émotion.

Mais les référendums constructifs, alternatifs ou sélectifs déblaient-ils des perspectives préférables? Tous aboutissent à la mise hors-jeu du parlement, certes convié à ratiociner sur les projets de la loi, mais fortement incités à ne pas prendre parti. Ils se dressent comme des invitations à la déresponsabilisation: au lieu d'opérer des choix, toujours douloureux, le parlement se refusera inévitablement à décider, laissera le peuple trancher entre deux options et avouera ainsi son inutilité, dans un paysage démocratique où le peuple souverain se retrouvera seul, sans médiation, face à l'exécutif. Pire encore, en abdiquant devant ses responsabilités, le parlement rompt avec sa mission de produire des lois cohérentes: par le référendum constructif surtout, on admet l'idée qu'une loi est morcelable, selon des intérêts forcément particuliers. Avec ces référendums, le parlement abandonnerait de plein gré ce que l'initiative menée par la droite dure voulait lui ravir de force.

Ce florilège dénote un climat antiparlementaire qui transparaît à travers d'autres initiatives populaires, plus sournoisement. Les initiatives «Energie et environnement», qui vise à réduire la consommation d'énergie, et «Pour la réduction de moitié du trafic routier» sont à cet égard paradigmatiques. Toutes deux fixent des objectifs extrêmement rigoureux, avec des délais très courts, et prévoient que si le parlement n'est pas capable de respecter le mandat qui lui a été attribué, le gouvernement doit se substituer à lui, et mettre sur pied de son propre chef la législation d'application. En d'autres termes, dans un esprit qui ne déplairait pas à certains de nos ultralibéraux, ces deux initiatives, issues de la mouvance écologiste, commandent à l'administration de pallier l'incapacité présumée du parlement à exécuter la volonté du peuple. Ainsi la fonction médiatrice du parlement entre des objectifs parfois irréalistes et la réalité politique n'apparaît plus que comme un dévoiement d'une démocratie authentiquement directe…

L'antiparlementarisme ainsi attisé me semble hautement dangereux. L'histoire nous enseigne que l'antithèse du régime parlementaire revêt rarement les traits d'une démocratie plus achevée, mais bien plutôt ceux d'un totalitarisme qui prétend restaurer des relations pures entre l'individu et un grand Tout à forts relents romantiques… et en général incarné par un seul homme. Aujourd'hui, ce risque est peu probable. En revanche, il éveille l'impression que la politique est vaine, que les débats parlementaires ne servent à rien, que la gestion a terrassé l'idéologie. Je crois au contraire que le parlement demeure le visage d'un Etat à la fois démocratique, libéral et social. En Suisse, la démocratie directe associe le peuple à la vie publique, elle ne le fait pas roi.

Transformer le parlement en un agrégat de groupes engoncés dans un système de quotas améliorerait-il la situation? Non. Le législatif illustrerait peut-être la configuration de la société, il ne représenterait pas les forces sociales, en fait privées de parole. Le parlement, porté par des partis généralistes actifs, permet seul la réconciliation entre les divers particularismes. Une démocratie trop directe saperait les institutions démocratiques et confierait le pouvoir réel à l'administration et à la justice, qui échappent au contrôle démocratique. En démocratie, élection et votation vont de pair!

O. M.