il était une fois

Les réfugiés ont des droits, les demandeurs d’asile n’en ont pas

Les Etats sont obligés par la Convention de Genève de 1951 d’accueillir les victimes de persécution qui arrivent sur leur sol. Mais ils gardent seuls la prérogative de leur donner l’asile, c’est-à-dire de les garder. Le souverainisme résiste à l’élaboration d’un droit d’asile international

Il était une fois

Les réfugiés ont des droits, les demandeurs d’asile n’en ont pas

Quatre des vingt-huit pays de l’Union européenne ont voté contre l’accord de répartition des réfugiés selon un système de quotas obligatoires. Hongrie, Tchéquie, Slovaquie et Roumanie considèrent cette décision comme une atteinte à leur souveraineté nationale. Le gouvernement polonais s’est distancié de ses voisins, au risque de perdre sa majorité parlementaire au profit de la droite nationaliste aux élections législatives du 25 octobre. La résistance du souverainisme au principe de l’asile est forte. Elle a à voir avec l’histoire de l’Etat-nation et l’affrontement de l’Eglise et de l’Etat quand se sont constitués les grands royaumes européens. Qui, de l’évêque ou du roi, avait autorité pour dire la justice et le Bien?

Le christianisme a hérité de la coutume romaine de l’asile dans les temples. Tout individu, même criminel, pouvait trouver refuge dans les églises chrétiennes s’il voulait échapper à un poursuivant. Il était alors sous la protection de l’évêque ou du prêtre. Sous le règne de Charlemagne, le privilège de l’asile a été limité aux seuls innocents ou aux accusés en attente d’un procès. Au XIe siècle, les évêques ont réaffirmé le principe de protection, étendant les lieux d’asile notamment aux croix des carrefours. Une population variée de fugitifs s’y est regroupée, échappant au contrôle du prince ou du monarque.

L’asile chrétien a disparu au XVIe siècle sous le coup des légistes occupés à supprimer toute pratique soustraite au pouvoir royal. En France, c’est François Ier qui y a mis fin en 1539 par l’ordonnance répressive et punitive de Villers-Cotterêt. Presque partout, l’Etat a établi sa souveraineté sur tout son territoire, y compris sur les enclaves religieuses de refuge. Les monarques ont gardé seuls la prérogative d’accueillir qui bon leur semblait selon leur générosité ou leur intérêt politique. Les monarques ou les villes réformées ont secouru les protestants au nom de la solidarité religieuse et de leur intérêt d’Etat bien compris. Rien ne les y obligeait sauf leurs convictions. C’est dans le même esprit que la Pologne accepte des réfugiés syriens s’ils sont chrétiens; ou qu’à Berne quatre conseillers nationaux UDC défendent le maintien en Suisse d’une famille syrienne «parce qu’elle est chrétienne».

Il existe maintenant un «droit au refuge». Contrairement à l’asile ancien, il n’est pas universel mais lié aux causes de la fuite, persécution ou menace contre la vie, dont la preuve doit être attestée. Ce sont les milliers d’émigrés russes privés de leur nationalité par un décret soviétique de 1922 qui ont justifié la création d’un statut juridique destiné à faciliter leur existence: le passeport Nansen, un titre de voyage reconnu internationalement leur permettant de se déplacer. Administré à Genève par le Haut-Commissariat de la Société des Nations, ce document fut rendu accessible aux Arméniens fuyant le génocide de 1924 puis aux minorités apatrides de l’ex-Empire ottoman. Un demi-million de personnes en ont bénéficié entre les deux guerres, dont Chagall, Nabokov, Stravinski ou Onassis.

Un nouveau déplacement massif de populations après la Seconde Guerre mondiale a amené à la création d’une Organisation internationale pour les réfugiés. Son mandat temporaire terminé, en 1950, 1,5 million de personnes restaient sans nationalité ni perspective. S’y ajoutaient celles qui fuyaient les pays d’Europe centrale et orientale occupés par les Soviétiques, les Allemands qui en étaient chassés, les réfugiés de l’Inde et du Pakistan victimes de la séparation, les Arabes expulsés de la partie de la Palestine donnée à ­Israël, etc. Fut alors fondé le Haut-Commissariat pour les réfugiés, chargé d’appliquer une convention, adoptée en 1951 à Genève, fixant un statut et des droits pour les réfugiés, notamment d’être accueillis dans le pays où ils arrivaient.

Accueillis comment, pour combien de temps? Cette question-là n’a jamais été clairement abordée au plan international tant elle irrite la souveraineté des Etats. Le droit au refuge n’est pas un droit à l’asile, sinon temporaire, sinon dépendant de la bienveillance du souverain qui garde la prérogative de décider du sort fait au requérant. La population est l’un des trois éléments qui, avec le territoire et l’organisation politique, caractérisent juridiquement l’existence d’un Etat. Sa composition est donc très sensible aux idées que ses membres se font de sa pérennité. La seule conférence internationale qui ait eu lieu sur le droit d’asile, tenue à Genève en 1977, s’est soldée par un échec. Les Etats ont refusé de se lier en droit, préférant maintenir leur suprématie sur le sujet.

Ne reste comme fondement de l’asile que la Déclaration universelle des droits de l’homme, mais elle n’a pas force obligatoire. Elle a cependant favorisé, dans le sillage du Haut-Commissariat et des organisations non gouvernementales, une élaboration théorique et une production idéologique influentes dans les sociétés où les opinions se confrontent librement. Les mentalités ont évolué, y compris par la présence de ressortissants du monde entier.

Dans les pays de l’ancien bloc soviétique au contraire, soumis à une forme autoritaire d’internationalisme qui parquait des «camarades ouvriers» du Vietnam, d’Afrique ou de Cuba dans des ghettos détestés, l’expérience de la coexistence et de l’échange ne s’est pas faite librement. Le principe national est resté figé dans sa définition ethnique stricte, avec l’homogénéité comme valeur. Le peuple souverain de ces pays-là, qui a parfois du mal avec ses propres minorités, n’est pas prêt à se mélanger à des Syriens. Pas encore.

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