Dans le microcosme de ce que sont les relations entre la Suisse et l'Union européenne, l'année 2005 s'achève en demi-teinte. Les accords bilatéraux II, pièce maîtresse à laquelle il faut ajouter l'extension de la libre circulation des personnes, sont une réussite incontestable; il serait inconvenant de bouder un succès aussi significatif.

A un niveau plus global, les relations entre la Suisse et l'UE sont d'une autre sorte, moins satisfaisante. Il serait difficile de clamer que ces relations baignent aujourd'hui dans la lumière irisée du Caravage; elles se fondent davantage dans les paysages montagnards de Giacometti. Les couleurs du réalisme méditerranéen et la sombre rudesse des montagnes du Val Bregaglia, une image contrastée qui traduit, maladroitement, ce que sont les rapports de voisinage entre la Suisse, l'UE et ses vingt-cinq Etats membres. Mais qui aime encore Le Caravage, dira-t-on, un scélérat sans foi ni loi, au génie universel? Le bilan des relations Suisse-UE, en 2005, peut rassurer. Les prévisions, elles, inquiètent.

Si l'on estime que la toile bilatérale tissée à ce jour est certainement mieux qu'adéquate, on dit juste: l'essentiel du tissu économique a été couvert, de la libre circulation des produits à celle des personnes, avec une série d'importants accords parallèles. Un libre-échange large et une interpénétration économique substantielle, qui n'affectent que légèrement, pense-t-on, la liberté de décision de la Suisse. Toile adéquate sans doute, mais dangereusement fragile. Pourquoi donc demander plus alors que l'on a tout, ou presque tout? Princesse, la Suisse ne l'est pas.

La gerbe des accords bilatéraux I et II, avec l'accord de libre-échange de 1972, restent des relations friables dont la géométrie est par trop variable. Il n'est besoin que d'une chiquenaude pour faire chavirer l'un ou l'autre, si ce n'est l'ensemble de ces accords. Le passé paisible entre la Suisse et l'UE est cité comme l'illustration du bonheur bilatéral. Bien sûr, incidents il y a eu et il y en aura encore (paralysie temporaire d'une frontière, difficultés dans le courant de réexportations) - toutes les associations et unions politiques connaissent des troubles légers ou graves, à intervalles irréguliers.

Donc pourquoi se plaindrait-on si, occasionnellement, l'UE et sa malfaisante Commission agace une sensibilité suisse à fleur de peau? Les Etats membres de l'UE sont souvent traités bien plus sévèrement et sans ménagement par la Commission et le Conseil des ministres. Et même, ajoute-t-on, si le péril devait monter, et que l'UE décidait de sanctionner la Suisse, avec la menace de mesures de sauvegarde, de représailles (suspension de certains tarifs douaniers) au pire, de geler ou de guillotiner un paquet d'accords, la réalité économique, le poids de l'histoire ou plus encore, la volonté de la Suisse serait suffisante pour se défaire de ces difficultés passagères et repartir de plus belle. Mais veut-on croire que ces avanies sont véritablement passagères?

Il est inconcevable qu'avec des liens économiques si étroits, la partie la plus forte puisse même songer à faire plier la plus faible, au point où la menace de suspendre certains accords ou arrangements et accommodements devient réalité. C'est là une situation inacceptable pour la Suisse, forte et saine, entièrement imbriquée dans l'économie de l'Union européenne. Aucun chef d'entreprise ne peut et ne devrait raisonnablement se satisfaire, pour une période indéterminée, de vivre avec des risques incontrôlables, dans une insécurité juridiquement quasi permanente. Vivre dangereusement est un exercice réservé aux hommes politiques. Les entreprises et les citoyens demandent la pérennité et la sécurité en continu, et dans un Etat à la démocratie exemplaire, ils y ont droit. Les accords bilatéraux ne garantissent qu'imparfaitement une telle sécurité.

Que ferait-on, par exemple si, dans un référendum, suite à l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, la Suisse refusait l'extension de la libre circulation des personnes à ces deux pays, avec une demande de contribution financière complémentaire? Ou encore, qu'adviendrait-il si, dans un autre référendum, qui déjà menace, la contribution financière de la Suisse aux efforts de cohésion de l'UE était mise en péril? Et que penser du harcèlement malsain à l'égard de la fiscalité des entreprises pratiquée par certains cantons suisses, sous prétexte que la concurrence est faussée?

Le débat est houleux, difficile et il ne fait que débuter et, on le sait depuis quelque temps, il ne cessera pas de sitôt. Que dire des bizarreries en matière de subsides agricoles versés en double à certains agriculteurs suisses en région frontalière, ceux qui ont décidé d'acquérir des terres dans l'UE? Et que faire des textiles, la question de la réexportation par la Suisse de certains textiles chinois soumis à des quotas communautaires? Sans parler des ratifications en souffrance de plusieurs accords bilatéraux II, une étrange répétition des blocages qui ont suivi les faillites de Swissair et de Sabena. Le climat pourrait se détériorer, et les dérapages sont prévisibles, à la veille de la future négociation sur la libéralisation de l'électricité. Il importe donc de sérieusement consolider les accords existants et de cesser de louer le ciel de nous les avoirs apportés.

Ce sont là de bien sombres réflexions au lendemain d'une bonne année; mais se satisfaire de l'équilibre actuel n'est pas sage. Pourquoi oblige-t-on les motocyclistes à porter un casque? Dans les relations bilatérales, le port du casque n'est qu'un pis-aller et ceux qui ont pris le soin de s'interroger à propos de l'avenir savent à quel point la situation est inconfortablement précaire - et qu'il faudra d'une façon ou d'une autre y remédier, de manière systématique. L'adhocratie n'a jamais été la meilleure façon de gérer la politique extérieure d'une nation.

Comment s'y prendre, une fois pour toutes, pour asseoir, à moyen terme, une politique européenne de la Suisse qui reflète la volonté du souverain, tout en veillant à l'avenir du pays?

Pour ceux que la futurologie apaise, un rapport sur l'état de la politique d'intégration sera présenté avant la fin de la présente législature. Ce livre blanc - que l'histoire retiendra, qui sait, sous le vocable «le Rapport» - dira de quelle manière les autorités envisagent la poursuite de la politique européenne de la Suisse. Il n'est pas trop tôt pour réfléchir aux choix qui seront soumis à la sagacité des parlementaires et de la population. Le Conseil fédéral a annoncé que cinq voies, nommées options, seront étudiées.

A relever préliminairement, quelques points clés: la politique européenne conduite jusqu'à ce jour - utile, pragmatique, et à certains égards le seul art du possible - ne se réduit pas à une série d'options que l'on dissèque en cabinet. Le choix n'est plus dans une série d'alternatives, nées sur une planche à dessin; il est maintenant dilemme. Si la Suisse décide de poursuivre le bilatéralisme sectoriel, la voie de l'adhésion sera close - et pour beaucoup, elle est close depuis longtemps. La décision de ne pas retirer la demande d'adhésion, autre diversion du moment, n'y changera rien.

Il est ainsi sans grand intérêt d'étouffer la pensée qui déjà s'étiole au fil des années, par un catalogue d'options, parmi lesquelles celle de l'adhésion a été retenue, après avoir été déclassée d'objectif stratégique en une option à terme. Le choix est donc binaire et tout artifice ou contorsion n'y changera rien. La voie de l'adhésion n'est présentement pas viable et la Suisse a eu la franchise de le faire savoir. Cela étant, vouloir dessiner des voies accessoires, les classer et leur donner une cote risque fort de multiplier le malaise ambiant.

Ainsi, pour débuter avec un hérétisme de mauvais goût, vouloir analyser le contenu et les modalités d'une adhésion dite différenciée, d'un partenariat nommé privilégié avec l'UE, somme toute d'une adhésion «light» a comme principal mérite de rappeler l'inanité d'une certaine pensée dite européenne en Suisse. Non seulement il est présomptueux de faire savoir à l'UE qu'une adhésion light est envisageable, mais il est constitutionnellement désopilant de vouloir y songer. Pense-t-on sérieusement que, puisque l'UE est en mutation constante, la Suisse pourrait ou devrait proposer une formule d'adhésion à la carte, par exemple sans euro, avec une participation budgétaire différente ou une politique migratoire spéciale, cela alors même que le modèle constitutionnel européen n'a pas encore été défini?

Si cet exercice est destiné à assouplir l'échine des anti-européens, il est perdu d'avance. Si, en revanche, l'exercice tend à captiver les proeuropéens - pour lesquels la perspective d'une adhésion à n'importe quelle condition est une stimulation spirituelle - l'entreprise est également vouée à l'échec. Dans une Europe en construction lente, chaotique, pénible mais progressive, il n'y a pas de place pour des adhésions au rabais, Turquie nonobstant. Si cependant l'exercice est honnêtement destiné à dissiper l'illusion de ce que pourrait être la perspective d'une adhésion modelée par la Suisse, alors, on pourrait peut-être, avec dextérité, et pour la seule hygiène mentale, l'évaluer, pour mieux l'évacuer, rapidement.

Autre option, le mythique accord-cadre, né du désir de bien faire. Il est incontestable que la masse des accords bilatéraux est devenue difficilement gérable et bientôt, la machine se grippera. Apporter un ordre nouveau, plus lisse, plus lisible et surtout plus sûr est en soi une intelligente démarche. L'UE salue le principe d'une telle initiative mais elle veut aussi y trouver une valeur ajoutée, par exemple, la modification du cadre institutionnel, sa simplification, et le ramener à une dimension voisine de celle de l'EEE. Mais la Suisse ne l'entend pas ainsi puisque cette option est surtout et d'abord une entreprise de purification logistique, les multiples accords bilatéraux étant catalogués et regroupés dans un cadre institutionnel rajeuni, plus opérationnel. On peut se demander si ce besogneux effort ne s'apparente pas essentiellement à l'industrie de ceux qui aiment ranger, maniaquement, sans plus. Et, par ailleurs, que ferait-on politiquement, une fois un accord-cadre, négocié comme un traité international majeur, soumis à référendum?

Dans une catégorie encore plus anecdotique, si l'UE avait un vœu éminemment pratique, elle souhaiterait que la Suisse adhère à l'EEE, sachant qu'une adhésion pure et simple à l'UE est sans espoir dans les années à venir. Cependant, l'option EEE n'a plus les faveurs de la Suisse. La domination institutionnelle de l'UE, la crainte du juge étranger et le broyage du droit suisse, déjà omniprésent dans le bilatéralisme, font de l'EEE une machine mal comprise et potentiellement pernicieuse pour la Suisse, qui ne tolérerait pas un cadre institutionnel déséquilibré.

Que reste-t-il donc comme option possible et réaliste, qu'on pourrait ajouter à l'état des lieux dressé par le Conseil fédéral? Puisque l'adhésion n'est pas au menu, puisque la poursuite de la voie bilatérale, même fortifiée, devient malaisée, si ce n'est problématique, une approche raisonnable, déjà testée par l'UE avec d'autres pays, serait de conclure un accord d'association. Cette association, un modeste appel d'air frais pour une Suisse enclavée, contiendrait des liens économiques privilégiés avec l'UE. Elle viserait à un renforcement, en douceur, du dialogue politique et permettrait de développer, à moyen terme, un rapprochement toujours plus étroit avec l'UE.

Afin de ne pas enfermer la Suisse dans un nouveau type de bilatéralisme statique et incertain, sans réel avenir, l'accord d'association jetterait des bases organisées que l'UE pourrait être prête à configurer avec la Suisse. Un tel accord à caractère évolutif, avec sa dynamique propre, se distinguerait du bilatéralisme actuel (quant à son contenu et son fonctionnement) et introduirait quelques clauses simples destinées à faire vivre l'association, selon un rythme décidé par la Suisse et l'UE - sans pour cela précipiter inopinément une marche vers l'adhésion.

Un accord d'association donnerait la faculté tant à la Suisse qu'à l'UE, dans un avenir prévisible, de maîtriser leurs relations, mais avant tout, et surtout, d'en contrôler l'évolution sur le plan économique et politique. Il ne s'agit pas d'une approche qualitative uniquement, mais également d'une démarche prudente et sécuritaire pour tous ceux qui professent la permanence et la tranquillité dans les affaires. Et puis, en tout état de cause, la vocation de la Suisse n'est-elle pas précisément d'être élégamment généreuse, sobrement, sans excès? Coopérer sur des bases sûres, participer, à sa manière, au cercle des pays avec lesquels elle est naturellement associée depuis toujours, est un projet dont la Suisse pourrait facilement s'accommoder, sans perdre son âme, moins encore son identité et sa vitalité. Et l'UE qui, pour l'instant, n'a pas demandé de rapprochement, l'accueillerait avec satisfaction puisque entre un placide et poli voisinage et une association de qualité bien maîtrisée, le choix n'est guère difficile. Et quelques chaudes couleurs alors reviendraient.

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