L’avis de l’expert

Repenser l’aide au développement

Alors que la coopération Sud-Sud est en plein essor, que les transferts de fonds de travailleurs migrants et les investissements étrangers battent leur plein, l’aide extérieure traditionnelle, fondée sur une vision Nord-Sud toujours plus éculée, nécessite une sérieuse mise à jour

Pour quiconque s’intéresse aux questions de développement, la période actuelle s’avère passionnante en raison d’un contexte en pleine mutation. La dichotomie traditionnelle entre pays industrialisés et pays en développement, ou entre le Nord et le Sud, devient de moins en moins pertinente pour l’analyse. L’émergence de la coopération Sud-Sud remet en cause l’orthodoxie en matière de coopération internationale pour le développement et d’efficacité de l’aide. En outre, l’aide publique au développement ne représente plus que 20% des flux financiers à destination des pays en développement, loin derrière les transferts de fonds des travailleurs migrants et les investissements directs étrangers.

Dans la mesure où l’objectif premier de l’aide publique au développement (APD) demeure la lutte contre la pauvreté, il est essentiel d’examiner l’environnement dans lequel vivent les 2 à 3 milliards de personnes qui disposent de moins de deux dollars par jour (seuil de pauvreté au niveau international). La majorité d’entre elles ne se trouvent plus dans des pays à bas revenus: plus des trois quarts vivent dans des pays à revenu intermédiaire ou «émergents». L’aide y représente moins de 3% du PIB, soit un montant largement inférieur aux recettes fiscales de ces pays ou aux apports financiers extérieurs en dehors de l’aide. Cela ne veut pas dire que l’APD soit devenue insignifiante dans tous les pays à revenu intermédiaire (PRI). Au Vietnam, par exemple, l’aide extérieure couvre près de 16% des dépenses sociales.

Parmi ces PRI, quelques économies émergentes deviennent d’importants donateurs alors que plusieurs pays européens opèrent des coupes sombres dans leur budget d’aide au développement. En juillet dernier, les chefs d’Etat brésilien, russe, indien, chinois et sud-africain ont signé un accord qui officialise la création de la «Nouvelle banque de développement» basée à Shanghai. L’objectif consiste notamment à faire contrepoids à l’hégémonie occidentale qui prévaut au sein des institutions financières internationales sises à Washington.

Les Etats membres des Nations unies s’engagent dans la phase critique de négociations de l’agenda post-2015 qui devrait succéder aux Objectifs du millénaire pour le développement. Le but est d’adopter une nouvelle série d’objectifs de développement durable (ODD) à réaliser d’ici à 2030. A ce jour, le processus de consultation a été remarquablement participatif. Toutefois, le rapport final présenté en juillet 2014 par le groupe de travail ouvert de l’Assemblée générale laisse d’importantes questions ouvertes quant à la finalité de l’exercice. En fin de compte, l’agenda post-2015 restera-t-il confiné à la machinerie onusienne et à l’industrie de l’aide internationale, ou réussira-t-il à impliquer sérieusement d’autres acteurs clés du développement dans la mise en œuvre des ODD, avec des responsabilités clairement établies?

En tout état de cause, la lutte contre la pauvreté reste en tête de liste des 17 ODD présentés dans le rapport final du groupe de travail ouvert. Or, la réduction de la pauvreté dans les pays à revenu intermédiaire ne dépend pas tant de transferts massifs d’aide extérieure, mais plutôt de politiques nationales de développement inclusives. Il s’agit pour ces pays d’engager des processus politiques visant à mobiliser les ressources nécessaires pour faire face aux inégalités croissantes à travers des mesures fiscales et des politiques sociales ciblées. Cela soulève des défis considérables pour les pays donateurs occidentaux: soutenir de telles politiques n’est pas sans risque dans des pays peu enclins à accepter toute ingérence extérieure.

Les questions de pauvreté et d’inégalité – comme la plupart des enjeux de développement contemporains – ne concernent évidemment pas seulement le Sud. Si l’on considère les seuils de pauvreté établis par chaque pays au niveau national plutôt que le seuil fixé au niveau international, il apparaît que plus de 11% des «pauvres» vivent dans des pays à haut revenu. De même, le prochain objectif de développement durable concernant les problèmes d’alimentation continuera de toute évidence à mettre l’accent sur la lutte contre la sous-nutrition. Toutefois, l’agenda post-2015 devrait aussi considérer les risques croissants de santé publique posés par l’obésité dans les pays à haut revenu et les PRI ainsi que les enjeux globaux de sécurité alimentaire.

Plus généralement, la préservation des biens publics mondiaux tels que l’environnement naturel, la biodiversité, les ressources halieutiques ou la paix nécessite une action collective basée sur le «principe de responsabilité commune mais différenciée». Ainsi, tous les Etats partagent la responsabilité de limiter le réchauffement climatique, mais certains d’entre eux portent une responsabilité historique accrue et bénéficient de plus grands moyens financiers pour y faire face. Si les Etats s’accordent sur la logique qui sous-tend ce principe, sa traduction en objectifs spécifiques et, surtout, en engagements financiers reste un sujet hautement controversé.

Les négociations sur les ODD butent notamment sur le partage équitable des engagements politiques et des efforts financiers. Depuis l’adoption du Consensus de Monterrey en 2002, il est largement reconnu que le financement du développement va bien au-delà de l’APD et inclut notamment la mobilisation des ressources nationales, le commerce, l’investissement, sans parler de la cohérence des politiques publiques pour le développement. Les débats se poursuivent quant à d’éventuelles sources novatrices de financement, comme une taxe mondiale sur les transactions financières ou sur les émissions de carbone.

Depuis des décennies, les statistiques d’APD servent à évaluer l’engagement des pays donateurs en faveur du développement. Les chercheurs utilisent ces données pour examiner par exemple les motivations et les décisions d’allocation de l’aide. Il est grand temps de redéfinir le concept d’APD en adoptant une définition plus restrictive de l’aide et, d’autre part, une vision plus large des contributions totales de chaque Etat au développement durable.

Par principe, il faudrait mesurer les contributions des donateurs davantage en fonction du point de vue des pays bénéficiaires et mieux rendre compte des véritables transferts de ressources en faveur du développement. Il s’agit aussi de mieux cerner les efforts publics et privés consentis au plan national, y compris les mécanismes du marché qui ont des effets de levier substantiels (par exemple fonds de garantie, capital-risque, fonds d’investissement pour les pays à bas revenu), ainsi que les investissements directs étrangers, les transferts de fonds des travailleurs migrants et les prêts non concessionnels. Par contre, certaines dépenses ne devraient pas être comptabilisées au titre de l’APD lorsqu’elles ne correspondent à aucun transfert de ressources vers les pays en développement: dépenses pour l’accueil des requérants d’asile, frais administratifs liés au fonctionnement des sièges des agences de développement, etc. De telles dépenses pourraient néanmoins figurer dans un nouvel agrégat de «soutien public total au développement» à des fins de comparaison internationale.

©The Graduate Institute, Geneva. Cet article a été publié dans Globe, la revue de l’Institut de hautes études internationales et du développement

©The Graduate Institute, Geneva

Cet article a été publié dans «Globe», la revue de l’Institut de hautes études internationales et du développement

L’agenda post-2015 restera-t-il confiné à la machinerie onusienne et à l’industrie de l’aide internationale ou saura-t-il impliquer les nouveaux acteurs?

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