Ecosse, Flandre, Catalogne... le séparatisme est d’actualité, d’autant que l’affaire jurassienne remonte à la surface. Les exemples plus anciens ne manquent pas: Pays basque, Irlande du Nord, Corse. Si les partis indépendantistes gagnent souvent les élections, cela ne veut pas dire pour autant que leur cause devrait nécessairement l’emporter dans un plébiscite, comme le montrent les cas du Québec ou, plus près de nous, de Moutier. Mais le phénomène est assez répandu pour que l’on s’interroge sur ses conséquences et sa légitimité. Politiquement, chaque situation a ses propres particularités et devrait être appréciée pour elle-même. Quant aux aspects juridiques, pour être peu connus, ils n’en sont pas moins âprement disputés et souvent décisifs.

Le débat se concentre sur le prétendu droit à l’autodétermination que revendiquent les intéressés. Mais cette prétention soulève à la fois des questions de principe et, davantage encore, de modalités.

L’autodétermination ne repose sur aucune règle générale, que ce soit de droit international ou de droit interne. Elle est même contraire à deux principes fondamentaux qui gouvernent l’ordre juridique des Etats modernes: leur souveraineté et la garantie de leur intégrité territoriale. Il est vrai que les deux Pactes des Nations unies de 1966 sur les droits civils et sociaux proclament les droits des peuples à disposer d’eux-mêmes. Mais il s’agit d’une maxime qui bannit le système colonial et non d’une norme qui reconnaîtrait un droit de sécession à telle ou telle population.

Dès lors, l’autodétermination ne peut guère s’exercer que de deux manières. Ou bien elle s’impose par la force, au risque de provoquer de violents conflits, comme le montre le démantèlement de la Yougoslavie ou de l’Union soviétique. Ou bien la séparation est autorisée, organisée, par un texte juridique ad hoc, qui peut être un traité international entre deux ou plusieurs Etats ou un acte constitutionnel qui émane de l’Etat concerné. Ainsi, certains accords conclus après les guerres mondiales permirent la tenue de plébiscites. Par contre, c’est une loi américaine qui a suscité un référendum à Puerto Rico. Plus généralement, il faut une révision constitutionnelle pour légitimer un vote d’autodétermination, réforme à laquelle les Etats ont peine à se résoudre, on le voit en Espagne. Il arrive encore qu’un plébiscite soit prévu par une entente entre le gouvernement central et celui de la région directement concernée, comme dans le cas du scrutin prévu en Ecosse. La Grande-Bretagne n’ayant pas de constitution écrite, il suffit au parlement de reconnaître la validité d’un scrutin d’autodétermination. Pourtant une éventuelle sécession de l’Ecosse aurait d’importantes conséquences, notamment sur la structure interne du Royaume-Uni et son statut de membre de l’Union européenne ou encore du Conseil de sécurité de l’ONU.

Il faut donc un acte spécifique qui reconnaît le droit d’autodétermination afin de résoudre un problème politique particulier. Encore cet acte doit-il, une fois admis le principe, préciser les modalités. Avant tout, il définira le «peuple» qui sera consulté ou le territoire concerné par une éventuelle séparation; c’est dire que le critère sera tantôt la délimitation de frontières, tantôt l’appartenance à une ethnie ou à une citoyenneté. A cet égard, le choix dépend de la situation concrète et ne sera pas le même suivant que la population intéressée est englobée dans un Etat centralisé ou fédératif ou encore qu’elle est répartie entre divers Etats, comme le sont par exemple les Kurdes.

En deuxième ligne, l’acte fondateur fixera l’objet du plébiscite et sa portée. Ici aussi, tout est affaire de circonstance. Dans certaines situations, l’autodétermination conduit à la formation d’un Etat souverain et le scrutin donne naissance à deux Etats (la République tchèque et la Slovaquie issues de la Tchécoslovaquie). Dans d’autres cas, la région touchée sera transférée d’un Etat à l’autre: ainsi, la Sarre a voté en 1935 et 1955 pour choisir entre la France et l’Allemagne. Il peut arriver également que le plébiscite porte sur un changement de statut au sein d’un même Etat (le Jura devint un canton sans pour autant quitter la Suisse). D’autres solutions intermédiaires sont d’ailleurs concevables, le territoire séparé conservant avec l’Etat d’origine des liens plus ou moins étroits, comme une armée ou une défense nationale communes.

Ce ne sont pas simplement des détails. Selon la manière dont les opérations sont aménagées, leur succès est variable. Elles doivent donc être définies non seulement avec équité mais aussi en fonction de tous les aspects du terrain. C’est dire qu’il faut rendre justice aux diverses aspirations qui se manifestent autant qu’à la réalité de la situation concrète, sans oublier les facteurs historiques, économiques, religieux et linguistiques.

L’exercice de l’autodétermination ne va d’ailleurs pas sans danger. En tendant à résoudre un problème de minorité, il peut en provoquer un autre et créer de nouvelles insatisfactions. Parmi les méthodes qui favorisent une solution acceptable pour le plus grand nombre, il faut citer celle des plébiscites par cascades. Ainsi, le droit d’autodétermination reconnu par la Constitution bernoise a permis à la minorité francophone de s’exprimer en trois temps, d’abord à l’échelle de l’ensemble du Jura, puis séparément dans les districts et enfin dans les communes situées à la frontière de l’ancien et du nouveau canton; quant à la minorité germanophone du Jura historique, elle a pu manifester plus tard sa volonté de quitter le canton de Berne pour rejoindre celui de Bâle-Campagne. Il est vrai que les issues ainsi trouvées ne sont pas nécessairement définitives. Elles ont toutefois contribué à un apaisement qui dure depuis plusieurs décennies.

Le séparatisme est un phénomène commun à presque toutes les régions du monde. Selon les cas, il apparaît comme subversif, séditieux, voire criminel, ou au contraire comme tout à fait légitime. C’est dire qu’il suscite un jugement politique. Mais il appartient au droit international ou constitutionnel de fournir les moyens de résoudre le problème. Ce dernier est parfois artificiel et sert simplement de prétexte à l’anarchie. Dans d’autres cas, il s’agirait de corriger une injustice flagrante. Quoi qu’il en soit, la matière paraît trop complexe pour prêter à une réglementation abstraite et vague, sur le modèle des Pactes des Nations unies. Sans doute l’autodétermination est-elle fréquemment la réponse adéquate à une question presque toujours difficile. Le plébiscite est un procédé démocratique, dont le résultat a souvent de bonnes chances de régler l’affaire d’une façon durable et acceptable pour les diverses parties en présence. Si le séparatisme est en soi déstabilisateur, l’autodétermination peut être un facteur de paix. Quoiqu’elles ne soient pas de la même nature, les deux notions sont complémentaires.

L’exercice de l’autodétermination ne va pas sans danger.

En tendant à résoudre un problème de minorité, il peut en provoquer un autre