De Rio à Rio

Un même «Sommet de la Terre», sur le même thème du développement durable, sous la même autorité de l’ONU, dans la même ville de Rio de Janeiro. Et pourtant, entre la conférence qui s’est tenue du 3 au 14 juin 1992 et celle qui aura lieu de mercredi à vendredi prochains, il existe un abîme. La première avait duré une dizaine de jours et rassemblé 110 chefs d’Etat et de gouvernement, dont le président américain George Bush et le chancelier allemand Helmut Kohl. La seconde, nommée «Rio+20» en allusion à son illustre devancière, est prévue sur trois jours seulement et n’attend ni Barack Obama, ni Angela Merkel.

Comment expliquer une telle différence? «Le sommet de 1992 a eu lieu dans un contexte d’euphorie, note Jorge Viñuales, professeur de droit international de l’environnement à l’Institut de hautes études internationales et du développement (IHEID) à Genève. L’effondrement de l’Union soviétique l’année précédente avait marqué le terme définitif de la Guerre froide et donc la fin de la division du monde en deux blocs antagonistes. Un esprit de large coopération soufflait dans le monde, jusqu’au sein du Conseil de sécurité des Nations unies, comme l’avait montré peu avant le feu vert onusien donné à l’intervention d’une large coalition armée contre l’Irak, coupable d’avoir envahi le Koweït. L’approche multilatérale paraissait à nouveau pouvoir porter des fruits.»

L’organisateur de la rencontre, l’ONU, sortait tout particulièrement revigoré de cette longue parenthèse au cours de laquelle, des lendemains immédiats de sa création jusqu’à l’aube des années 1990, ses travaux avaient été constamment bloqués par l’opposition entre les Etats-Unis et l’Union soviétique. L’organisation pouvait enfin espérer fonctionner comme prévu lors de sa fondation à la fin de la Seconde Guerre mondiale: en chef d’orchestre de l’ordre international. C’était le temps où son secrétaire général Boutros Boutros-Ghali publiait un très ambitieux «Agenda pour la paix» prévoyant d’engager son organisation dans la diplomatie préventive des conflits, le maintien de la paix dans les régions à risque et le rétablissement de la paix dans les zones de guerre. Il n’est dès lors pas étonnant qu’il ait envisagé une action plus large encore, en encourageant la communauté internationale à s’entendre sur une stratégie capable de concilier économie et écologie, développement et préservation des ressources naturelles? D’ailleurs, n’était-ce pas aussi là, sur le long terme, un problème de sécurité?

L’idée n’était pas tout à fait nouvelle. La pression croissante exercée sur la planète par une humanité toujours plus nombreuse et gloutonne avait commencé à inquiéter certains cercles de chercheurs, à commencer par ceux du Club de Rome. Et si, à force d’exploiter sans réserve les ressources de la nature, l’homme s’en trouvait un jour privé et le payait cher? En réponse à cette préoccupation, une conférence onusienne organisée en 1972 à Stockholm avait élevé la question environnementale au rang de préoccupation politique globale. Ce qui l’avait notamment conduit à lancer le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE). La Commission mondiale sur l’environnement et le développement de l’ONU avait poursuivi dans la même voie en publiant en 1987 un rapport fouillé sur le sujet, «Notre avenir à tous». Un document qui exhortait l’humanité à adopter un «développement durable», capable de répondre «aux besoins des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs».

Ce discours gagnait de plus en plus les esprits… mais essentiellement au sein des pays industrialisés. Les pays en développement, eux, s’inquiétaient moins de protection de l’environnement que de croissance économique. Et le soupçon leur est vite venu que le Nord avait trouvé cet argument pour freiner le progrès au Sud. Ce n’est ainsi pas un hasard si une résolution adoptée en 1971 par l’Assemblée générale des Nations unies s’intitule «développement et environnement» et pas «environnement et développement». L’ordre des mots, et donc des priorités déclarées, est essentiel.

Vingt et un ans plus tard, en 1992, le Sud ne pèse pas lourd. «Les pays en développement qui avaient contesté l’hégémonie occidentale durant les années 1980 n’étaient alors pas en position de force, souligne Yohan Ariffin, maître d’enseignement et de recherche à l’Institut d’études politiques et internationales de l’Université de Lausanne. Nombre d’entre eux avaient surtout à cœur de se dépêtrer de leur surendettement.» Même la Chine est alors passée pratiquement inaperçue. Elle sortait alors tout juste d’une décennie de réformes économiques menées tambour battant, et de la répression d’une vague de manifestations à Pékin.

La conférence de 1992 a connu plusieurs réalisations remarquables. Elle a adopté un texte fondateur, la Déclaration de Rio, qui établit une série de principes généraux, dont le principe de précaution, le respect des générations futures et la notion de responsabilités communes (des Etats) mais différenciée (le Nord en portant plus que le Sud). Elle a produit un plan d’action, l’Agenda 21, qui énumère quelque 2500 recommandations destinées à mettre en œuvre le développement durable. Et elle a produit trois conventions internationales: sur le climat, sur la biodiversité et, peu après, sur la désertification.

Le succès n’est pas complet cependant. «Certains Etats s’attendaient à une convention plus musclée sur le climat, précise Jorge Viñuales. Les forêts, un autre enjeu majeur de la rencontre, n’ont eu droit qu’à une déclaration de principe. Et puis les Etats-Unis n’ont pas signé la convention sur la biodiversité, comme ils renonceront, quelques années plus tard, à ratifier le Protocole de Kyoto sur le réchauffement.»

Yohan Ariffin, lui, relativise l’audace des dirigeants du monde au Sommet de la Terre de 1992. «Dans le domaine des relations internationales, il arrive que des principes soient élaborés sans que leurs effets soient pressentis, avoue-t-il. A Rio, peu de gens imaginaient l’importance que prendraient le principe de précaution et celui de responsabilité commune mais différenciée. Or, ces deux règles exercent aujourd’hui une pression sur la gestion souverainiste des appareils industriels.»

Surtout, le contexte politique, un instant favorable, n’a pas tardé à se durcir. L’échec des interventions militaires de l’ONU en Somalie, en Bosnie et au Rwanda a montré les limites de la coopération internationale dans l’après-Guerre froide. L’essor de certains pays en développement comme la Chine, l’Inde et le Brésil a imposé un équilibre Nord-Sud inédit et introduit de nouvelles lignes de fracture. Et puis, la conversion du monde au développement durable s’est révélée sensiblement plus compliquée qu’espéré, faute de rapides progrès technologiques dans des domaines stratégiques comme l’énergie.

Dès lors, la conférence de cette année ne s’annonce pas très bien. Alors que Rio 92 avait progressé en matière de normes, Rio+20 ambitionne d’avancer dans la mise en œuvre. Raison pour laquelle il s’est donné comme objectifs principaux le renforcement de la gouvernance et celui de l’économie verte. Or, sur les deux sujets, la communauté internationale s’avère méfiante.

Le renforcement de la gouvernance rencontre l’opposition des Etats-Unis, toujours soucieux de garder leur liberté d’action, et des pays émergents, qui craignent de le payer par un ralentissement de leur croissance. Il est vu en outre avec méfiance par d’autres Etats (comme l’Allemagne) qui abritent quelques institutions environnementales et risqueraient de les perdre en cas de mouvement prononcé de centralisation.

De son côté, le passage à l’économie verte est considéré assez favorablement par les Etats-Unis, l’Union européenne et certaines puissances émergentes, mais elle inquiète d’autres acteurs. La majorité des pays en développement craignent de ne pas être compétitifs avant longtemps dans ce secteur. Et ils estiment que l’impératif environnemental servira d’excuse aux pays du Nord pour prendre de nouvelles mesures protectionnistes à leur encontre, cette fois au nom de l’écologie.

Le contexte économique se prête encore moins que le contexte politique à de grandes avancées. «La situation était assez prometteuse pour l’Europe et les Etats-Unis en 1992, rappelle Yohan Ariffin. L’ouverture de nouveaux marchés se profilait dans les pays en transition. Mais la crise économique actuelle impose à l’Occident des perspectives beaucoup plus moroses.»

«La conjoncture est très défavorable, confirme Jorge Viñuales. La transition vers une économie verte, compatible avec le développement durable, suppose des coûts très importants. D’abord, elle exige de gros investissements. Ensuite, si elle promet de créer à terme de nombreux emplois, elle commencerait par en supprimer beaucoup. Et la reconversion des travailleurs serait difficile, étant donné l’élévation du niveau de formation que cela supposerait. Assez curieusement, les Etats du Nord se retrouvent aujourd’hui dans la position des Etats du Sud, plus soucieux d’assurer leur développement économique que de préserver l’environnement.»

«Peu de gens imaginaient l’importance que prendraient certains principes»

«La transition vers une économie verte promet de nombreux emplois mais elle en sacrifie au préalable»