L'affaire des fonds en déshérence semble être en bonne voie de résolution: tant mieux. Il me paraît intéressant d'éclairer le règlement actuel par rapport à un autre scénario récemment évoqué, mais que l'on n'a généralement pas su apprécier. Il y a quelque temps, Edouard Brunner proposait au gouvernement suisse de jouer, aux côtés du sous-secrétaire d'Etat américain Stuart Eizenstat, un rôle de «cofacilitateur» dans les négociations entre les grandes banques suisses et les représentants des plaignants.

On a pu lire au sujet de cette proposition qu'il n'aurait pas été souhaitable de la réaliser, car elle aurait consacré l'implication du gouvernement suisse dans cette affaire. Or, selon une large majorité d'opinions en Suisse, cette affaire ne concerne que les grandes banques suisses et il serait incorrect d'y mêler le Conseil fédéral. L'entrée en scène du Conseil fédéral entraînerait à sa suite la Banque nationale, et l'on aurait alors réalisé l'amalgame de trois dossiers: les fonds en déshérence, les tractations/transactions d'or de la Banque nationale durant la Dernière Guerre et celle du rôle du Conseil fédéral par rapport aux réfugiés juifs refoulés durant la même période.

Le parti des plaignants appelait de ses vœux un tel amalgame pour lui apporter un «règlement global». Les opposants, quant à eux, ne niaient pas l'importance de ces autres dossiers, voire leur reconnaissaient plus de gravité encore, et estimaient qu'ils méritaient mieux qu'une procédure conjuguant un récit caricatural des faits et une confusion des rôles des acteurs impliqués.

J'ignore les motifs qui ont fait que cette proposition a été écartée (Etait-ce trop tard? Les parties plaignantes s'y opposaient-elles?). Toujours est-il que l'argument selon lequel un tel rôle aurait impliqué le gouvernement suisse ne me semble pas valide.

A partir de ma connaissance de cette affaire, limitée par ce qu'on peut en apprendre par la presse internationale, je pense au contraire que la proposition d'Edouard Brunner était particulièrement bien vue. Si elle avait pu se réaliser, elle aurait permis de débloquer les discussions selon une voie différente, mais néanmoins compatible quant à ses effets que celle actuellement suivie. Voici comment on pourrait comprendre la logique de cette suggestion:

Dans la palette des différents rôles que l'on peut classer sous l'appellation générique de la médiation, le rôle de «facilitateur» est certainement le moins formel. Comme son nom l'indique, ce rôle consiste à faciliter la discussion entre parties ainsi que le ferait un modérateur ou la personne qui préside à un conseil. Il s'agit d'une forme de bons offices qui se borne à susciter des négociations, sans faire de proposition et a fortiori sans pouvoir contraignant. S'il n'a pas le même pouvoir qu'un arbitre, le modérateur n'en exerce pas moins un pouvoir réel. Il crée une scène spécifique de règlement où il joue un rôle décisif: il se place sur la scène du jeu mais sans lui-même prendre part à la compétition, comme le fait aussi un arbitre. D'autre part son rôle consiste de fait à conduire ou guider les négociations.

Ces deux aspects du rôle de «facilitateur» auraient mieux convenu à la Suisse que de rester carrément hors-jeu – et de risquer de s'y faire happer.

La position de «cofacilitateur» aurait permis au gouvernement suisse de prendre une autre place par rapport à ce débat (c'est-à-dire hors de la confrontation des parties en présence), alors qu'en restant externe à tout le processus, il est à la fois relativement impuissant et en même temps susceptible d'être pressé à jouer un rôle en tant que partie au conflit. Le rôle de «cofacilitateur» permet d'éviter cette situation inconfortable tout en ne laissant pas au Département d'Etat américain seul la responsabilité – et le pouvoir – de guider les opérations.

De fait, Stuart Eizenstat n'a pas manqué d'inviter le Conseil fédéral à prendre part aux négociations en tant que partie. En suggérant au gouvernement suisse de participer financièrement à un accord global et en rendant cette proposition publique, le sous-secrétaire d'Etat a débordé de son rôle de «facilitateur».

En effet, en invitant le gouvernement suisse à participer au règlement, Eizenstat s'est fait le porte-parole de la partie plaignante qui souhaitait opérer un amalgame avec les différents dossiers mentionnés plus haut.

Avec un représentant du Conseil fédéral dans le rôle de «cofacilitateur», cette situation ne se serait vraisemblablement pas présentée. D'une part le Conseil fédéral n'aurait probablement pas été appelé comme joueur sur le terrain. D'autre part la simple présence d'un représentant du Conseil fédéral dans le rôle de «cofacilitateur» aurait probablement eu pour effet de ne pas permettre, dans ce cadre, l'amalgame entre la question des fonds en déshérence, celle des transactions d'or de la Banque Nationale Suisse durant la Dernière Guerre et celle du rôle du Conseil fédéral par rapport aux réfugiés juifs refoulés durant la même période.

Cette confusion des problèmes, le parti des plaignants souhaitait la faire pour réaliser ce qu'ils considéreraient être un règlement «global». En tant que «cofacilitateur», un représentant du Conseil fédéral aurait pu, le cas échéant, convoquer comme parti au conflit le gouvernement américain, qui aurait aussi à s'expliquer sur chacun de ces trois dossiers auquel il est étroitement mêlé.

L'accord intervenu dans la nuit de mercredi à jeudi (12-13 août) a été en fait le fruit d'un autre scénario. Suite au blocage des négociations, c'est tout le dispositif du règlement qui a changé. De la scène étatique mais supposée informelle définie par le «facilitateur» Eizenstat, les acteurs ont choisi de résoudre leur litige devant un juge jouant pour l'occasion le rôle d'un médiateur, selon un dispositif de règlement extrajudiciaire.

Au passage, on peut remarquer que ce changement de scène a modifié les données du problème. On a passé à un dispositif à la fois plus formel et plus ciblé; le problème est posé plus clairement qu'auparavant comme un litige entre banques commerciales et plaignants aux Etats-Unis. De fait, les acteurs étatiques ne sont plus engagés de la même manière qu'auparavant. Au cours de ce déplacement, l'ampleur de la «globalité» du règlement a dû être réajustée. Le parti des plaignants gardera sa terminologie de «globalité», ce qui lui permettra de maintenir la cohérence de sa position, quand bien même il a dû réduire ses objectifs, en particulier quant à son désir d'amalgamer les dossiers. La suggestion d'Edouard Brunner envisageait un autre type de modification du dispositif en place et on pouvait raisonnablement s'attendre à ce qu'elle produise, une fois appliquée, les mêmes effets de désengagement des Etats et de dissolution des amalgames. Avec l'accord actuel, de nombreuses questions restent pour le moment sans réponse. L'une d'entre elles est de savoir si l'amalgame a bien été évité: dans quelle mesure la Banque nationale participera-t-elle au règlement?

* Chercheur à l'Observatoire du Monde contemporain, Lausanne.

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