La souveraineté suisse s'effrite. Elle est aujourd'hui soumise à de fortes pressions. Contrairement aux apparences, la voie bilatérale avec l'UE ne renforce pas notre souveraineté - elle contribue au contraire à l'affaiblir.

L'idée selon laquelle la voie bilatérale avec l'Union européenne permet de préserver la souveraineté suisse figure parmi les plus grandes illusions politiques de la Suisse contemporaine. La réalité ne laisse aucune place au doute: tout en se maintenant à l'écart du processus d'unification du continent européen, la Suisse n'a pas pu empêcher l'érosion progressive de sa souveraineté nationale. Le bilan de la souveraineté suisse se détériore continuellement depuis de nombreuses années. Cela n'empêche pas une majorité politique et économique de considérer l'approche bilatérale comme l'expression la plus parfaite de la souveraineté helvétique. Le recours accru au vocabulaire souverainiste et les références placatives à l'indépendance, l'autodétermination ou l'autonomie font écran et empêchent une discussion en profondeur sur ce que signifie, dans le monde d'aujourd'hui, le concept de souveraineté.

Quelle est l'origine de ce développement paradoxal? Elle est à chercher, tout d'abord, du côté de la mondialisation. Cette dernière a considérablement bouleversé les champs d'action politique traditionnels. Dans un monde globalisé, les relations internationales jouent un rôle central. L'ordre public ne se définit aujourd'hui plus seulement au sein des Etats, mais également au sein de structures intergouvernementales ou supranationales. Ce qui vaut au niveau global vaut tout particulièrement pour l'Europe, l'Union européenne étant à la fois la conséquence et la promotrice de cette évolution. Dans un monde interconnecté, l'heure est à l'interdépendance. Tous les pays sont concernés, sans exception. En s'intégrant dans des structures régionales et internationales précisément créées dans le but de donner des règles à la globalisation, les Etats nationaux ne définissent désormais plus leur souveraineté uniquement en des termes nationaux, mais de plus en plus internationaux.

Deuxièmement, le débat souffre en Suisse d'une absence de distinction entre la souveraineté formelle et la souveraineté matérielle. L'ONU compte 192 pays membres. Chacun d'entre eux peut être considéré comme souverain. Ils le sont pourtant tous à des niveaux différents. Une approche purement formelle de la souveraineté ne permet pas d'appréhender cette réalité complexe. En matière de politique étrangère, cela a notamment pour conséquence que l'on ne se rend pas compte des conditions dans lesquelles sont conclus les accords internationaux ni de ce que leurs contenus impliquent. Ces questions sont pourtant absolument centrales dans le contexte des relations entre la Suisse et l'Union européenne, la voie bilatérale si souvent vantée ayant engendré des relations contractuelles d'une rare densité et d'une portée parfois fondamentale.

La Suisse est dominée par une conception formelle de la souveraineté. Les limites de cette approche prennent toute leur signification dans le cadre des relations avec l'Union européenne. Matériellement, la souveraineté suisse est en pleine érosion. Certes, les diplomates suisses pouvaient encore se targuer, à l'époque de la conclusion de l'accord de libre-échange de 1972, d'avoir négocié avec leurs homologues européens sur un pied d'égalité. Dans les années 1980, lors de la négociation sur l'Espace économique européen, la situation avait déjà drastiquement changé. L'acquis communautaire, c'est-à-dire le droit de l'UE, constituait désormais la base des négociations; les accords qui en résultèrent en étaient très largement le reflet. Confirmant la tendance observée, les négociations des accords bilatéraux I et II se révélèrent encore plus ardues, provoquant de nombreux débats sur le front interne. Négocier avec l'Union européenne signifiait, désormais, reprendre la quasi-totalité des règles communautaires. Prise à son propre jeu, la Berne fédérale créait alors un nouveau concept censé préserver les apparences de souveraineté: l'alignement autonome était né.

D'autonomie, il ne reste aujourd'hui pas grand-chose d'autre que le nom. La voie bilatérale, qu'une majorité politique persiste à nous présenter, depuis plus de quinze ans, comme «l'œuf de Colomb» de la politique européenne, est littéralement pavée par l'acquis communautaire. Mise en place au nom de la souveraineté suisse, l'approche bilatérale signifie en réalité l'inféodation aux lois de l'Union européenne. Dans les - rares - cas où la Suisse persiste à privilégier des options autonomes divergentes du droit européen, elle doit en payer le prix fort. Pour peu, toutefois, que la mise en place de ces solutions spécifiques lui soit consentie. La voie bilatérale n'offre par ailleurs aucun droit de codécision ni une quelconque influence à la Suisse lorsque le fameux acquis communautaire est amendé ou élargi, et encore moins lorsque les orientations politiques fondamentales pour l'avenir du continent européen sont définies.

La Suisse n'est aujourd'hui même plus maîtresse de l'agenda des négociations bilatérales. De plus en plus de thèmes lui sont imposés, pour ne pas dire dictés. La fiscalité de l'épargne et le litige fiscal en cours sont là pour en témoigner. La rhétorique utilisée dans les couloirs du Palais fédéral devient, dans ces cas-là, véritablement acrobatique: Berne repousse catégoriquement toute idée de négociation mais se montre en parallèle ouvert au «dialogue» et entame même des discussions formelles. Quel est le sens de la diplomatie, si ce n'est la négociation? Le jonglage avec les mots n'a qu'un seul objectif: maintenir l'opinion publique dans une illusion de souveraineté qui, dans les faits, n'existe plus depuis longtemps. Il n'y a rien à redire à ce que le Conseil fédéral dialogue avec l'UE. Ce qui est toutefois critiquable, c'est la propagation active du mythe d'une Suisse indépendante de toute contrainte contractuelle.

Ce n'est pas tout: après des années d'intégration à froid, l'Union européenne est désormais omniprésente, bien au-delà des domaines sectoriels dans lesquels la Suisse a conclu des accords bilatéraux. Les tiroirs de l'administration fédérale regorgent de dossiers dans lesquels une négociation avec l'Union européenne serait souhaitable, si ce n'est indispensable. Le Conseil fédéral ne reconnaît-il pas qu'une très forte coordination de toutes les attentes suisses vis-à-vis de Bruxelles est aujourd'hui plus nécessaire que jamais? Tout ce que l'Union européenne décide, ou presque, finit tôt ou tard par concerner la Suisse. Les exemples sont innombrables. Mentionnons simplement, au hasard, les règles définies par l'UE en vue de créer un espace aérien unique (Single European Sky). Située au cœur géographique de l'Europe, la Suisse dépend d'un espace aérien qui fonctionne et assure la sécurité par-delà des frontières; elle n'a eu d'autre choix que de s'y aligner. Et que dire de la saga du cervelas? Elle démontre admirablement les limites de la liberté d'action de la Suisse, à la fois vis-à-vis de ses dépendances globales et européennes. «La clé est à Bruxelles», concluaient les parlementaires fédéraux, dépités, au terme d'un débat urgent. La souveraineté suisse ne s'étend désormais même plus jusqu'au bout de nos brochettes de grillade.

Voilà, décidément, un bien piteux bilan! Et comment réagit la Suisse? Trois tendances se dégagent du discours politique intérieur. Il y a d'abord ceux qui consentent volontairement à cet abandon partiel de souveraineté. Ils basent leur argumentation sur le fait que la voie bilatérale a permis d'ouvrir le marché européen aux entreprises suisses et a, par là, massivement contribué à la prospérité économique du pays. La Suisse étant de toute façon très dépendante des débouchés européens et partageant de surcroît une vision assez similaire des normes à mettre en place dans le domaine commercial, la perte de souveraineté est considérée par ces milieux comme étant le prix politique à payer pour le maintien des accords bilatéraux profitables avec l'Europe. Cette position est aujourd'hui majoritaire sur la scène politique; elle se veut pragmatique. Si elle peut être considérée comme avantageuse sur le plan économique, elle demeure hautement insatisfaisante du point de vue de la souveraineté. La Suisse ne possède aucun droit de codécision et peut ainsi facilement être soumise à des pressions; bref: tout le contraire de la souveraineté!

Une deuxième opinion réclame plus d'assurance et de fermeté vis-à-vis de l'Union européenne ainsi qu'une pratique plus restrictive de l'alignement autonome, soit uniquement dans les cas où il existe une convergence évidente avec l'ordre juridique suisse, où cela correspond à des intérêts directs ou ne soulève pas de problème particulier sur le plan politique interne. Les tenants de cette approche sont conscients des entraves que leurs revendications peuvent créer à l'accès de la Suisse au marché européen et des chicaneries administratives qu'elles peuvent engendrer. De telles revendications ont notamment été exprimées au sujet de la libre circulation, réclamant par exemple l'introduction d'une liberté de mouvement à la carte, réservée à certains des Etats membres de l'UE. Ce courant se base sur une définition exclusivement formelle de la souveraineté mais, vu la dépendance économique de la Suisse et les rapports de force prévalant en Europe, son approche n'est ni durable ni politiquement sage.

Enfin, une troisième tendance, préoccupée par les effets de la satellisation progressive de la Suisse, propose de poursuivre le chemin entamé jusqu'à sa destination logique, l'adhésion à l'Union européenne. En devenant membre de l'UE, la Suisse compense largement, par l'influence qu'elle exerce avec son pouvoir de codécision, sa renonciation à une partie de sa souveraineté formelle. La Suisse a en effet la capacité de prendre part à des décisions qui finissent en tous les cas par la concerner, qu'elle soit membre ou non de l'Union européenne. Cette façon de penser part du principe que la préservation d'une souveraineté relative correspond au mieux à la défense des intérêts suisses dans un monde caractérisé par l'interdépendance et qu'il s'agit du meilleur moyen de lui garantir un degré d'autodétermination aussi grand que possible sur le long terme.

Le débat qui oppose les partisans de ces trois écoles de pensée ne saurait être réduit à la simple question du pour ou contre l'adhésion à l'Union européenne. Il implique en effet une réflexion beaucoup plus fondamentale sur la manière dont la Suisse veut se positionner en Europe et dans le monde. La Suisse doit-elle tenter d'influencer les orientations européennes et participer à la recherche de solutions qui ne peuvent être trouvées aujourd'hui qu'à l'échelle continentale? La Suisse a-t-elle véritablement la volonté de prendre en main son destin, même si cela implique une participation active à la construction de l'Europe de demain? Ou doit-elle se contenter de s'adapter au mieux à une situation donnée, de s'arranger sans se mouiller? Veut-elle rester objet alors qu'elle pourrait devenir sujet des relations internationales? Désire-t-elle, plus que toute autre chose, se transformer en un grand Monaco?

En hissant la discussion sur ce niveau fondamental, il est possible de contourner les affrontements idéologiques stériles qui paralysent souvent d'entrée de jeu le débat de l'adhésion à l'Union européenne. La question de l'appartenance à l'UE est au fond secondaire: elle découle de manière logique de la vision que nous nous faisons de la Suisse et de sa place dans le monde. Quiconque souhaite sincèrement, ne serait-ce que par un sobre calcul de nos intérêts, voir la Suisse participer aux affaires de l'Europe et s'affirmer la tête haute avec ses convictions là où se prennent les décisions ne peut pas en même temps se déclarer contre l'adhésion à l'Union européenne. L'appartenance à des clubs tels que le Conseil de l'Europe ou l'OCDE ne constitue pas, excusez-moi, un ersatz crédible.

S'agissant de perte rampante de souveraineté, la politique étrangère de la Suisse paie certainement le plus lourd tribut. L'objectif suprême de toute politique extérieure consiste à défendre la souveraineté matérielle nationale. S'il lui est interdit de contribuer aux évolutions européennes qui comptent, la diplomatie d'un Etat situé au cœur de l'Europe n'est plus en mesure de remplir son mandat. Les conséquences en sont lourdes et des contradictions majeures s'ensuivent.

La Suisse met un point d'honneur à entretenir des relations universelles et à défendre ses intérêts partout dans le monde. Cela est notamment le cas dans le domaine diplomatique. Elle assure également sa présence aux quatre coins de la planète, que ce soit par le biais de la coopération au développement ou de missions civiles de promotion de la paix. Elle offre ses bons offices au Moyen-Orient, au Soudan, au Sri Lanka, au Népal, en Colombie et dans bien d'autres pays encore. En dehors de l'Europe, la Suisse fait preuve d'une soif d'influence sans limites. Qu'un Etat européen pareillement soucieux de son influence dans le monde s'abstienne de toute participation politique sur son propre continent est incohérent et contradictoire.

En conséquence, la diplomatie suisse a toujours plus de peine à se justifier lorsqu'il s'agit de définir les priorités à long terme de son action. Le rapport de politique extérieure de 2007 dresse la liste des relations bilatérales prioritaires pour la Suisse: les USA, la Chine, le Japon, l'Inde, le Brésil et l'Afrique du Sud, soit, en termes de population, la moitié de l'humanité. La moitié du monde comme priorité de la politique extérieure suisse? Il faut toutefois relativiser: réunis, les sept pays prioritaires ne représentent que 20% des exportations suisses. A titre de comparaison, l'Union européenne absorbe chaque année plus de 60% de nos exportations. Au niveau des importations, la situation est encore plus nette: la «moitié du monde» nous fournit à hauteur de 13%, l'UE à plus de 80%.

Les pays mentionnés ci-dessus contribuent-ils vraiment à la défense des intérêts prioritaires de la Suisse? Chacun d'eux s'inscrit dans un contexte géopolitique bien différent et la plupart axent leurs politiques sur la puissance et l'influence. La Suisse aurait bien de la peine à voir en eux des semblables. Or, c'est pourtant bien de cela qu'il s'agit: c'est en se rapprochant de ceux qui partagent les mêmes valeurs et priorités politiques fondamentales sur le long terme qu'un pays est véritablement en mesure de promouvoir ses intérêts primordiaux. Ces alliés ne se trouvent certainement pas dans un groupe d'Etats aléatoire composé de puissances économiques et de pays émergents, ni d'ailleurs dans une coalition de fortune des petits Etats du monde, mais de manière bien plus évidente au sein de nos amis et partenaires naturels que sont les Etats européens.

Dans son rapport de 2007, le Conseil fédéral se laisse aller à dire que la coopération internationale est «nécessaire pour exercer une influence». Soit. Mais où et comment exercer cette influence? Au sujet de l'UE, on peut lire que la Suisse est «prête à approfondir ses relations dans des domaines où un intérêt mutuel aura été identifié, notamment dans le domaine de la santé, de l'électricité et de l'agroalimentaire». Mon Dieu!

Si la sécurité et la prospérité figurent parmi les intérêts suprêmes de la Suisse, il faut quand même se demander qui les lui donne et quelle influence on peut avoir sur cela. L'intégration européenne a contribué de manière décisive à la sécurité et à la prospérité de la Suisse durant plus de 50 ans; si nous voulons exercer une influence concrète sur cette évolution, nous ne pouvons le faire qu'à l'intérieur de l'Union européenne.

Qu'importe la mondialisation: la Suisse ne peut pas se soustraire à sa géographie et à son histoire. L'Europe est et reste le centre de ses intérêts. Toute politique extérieure qui ne tient pas compte de cette évidence européenne et qui ne s'inscrit pas dans une solidarité nécessaire avec nos voisins européens est une politique extérieure sans boussole.

Ce texte a paru dans sa version originale allemande dans la «NZZ am Sonntag», le dimanche 24 août 2008.

Les Opinions publiées par Le Temps sont issues de personnalités qui s’expriment en leur nom propre. Elles ne représentent nullement la position du Temps.