Opinion

En Suisse, les administrations publiques ont repris goût au secret

L'administration fédérale et cantonale freine l'application de la loi sur la transparence, phénomène regrettable, notent les professeurs de droit Valérie Junod et Alexandre Flückiger. Toutefois, le citoyen suisse peut s'appuyer sur une récente décision de la Cour européenne des droits de l'homme pour faire valoir ses droits

En 2006, le législateur renversait le principe du secret régnant au sein de l’administration fédérale en faveur du nouveau «paradigme» de la transparence. C’est ainsi que tout document détenu par les autorités devenait public par défaut et que tout un chacun pouvait demander à le recevoir, sauf intérêt public ou privé jugé supérieur. La loi sur la transparence (LTrans) concrétisait ce mécanisme. Par le renforcement du contrôle populaire des administrations publiques qu’elle instaurait, cette loi visait à susciter la confiance du citoyen en ses institutions, consolidant le caractère fondamentalement démocratique de la Suisse.

La pratique a cependant montré que sa mise en œuvre se heurte à des réticences des services administratifs, se traduisant notamment par des procédures excessivement longues ou des émoluments exagérément élevés à payer. Pire, on remarque aujourd’hui une tendance à l’érosion du champ d’application de la LTrans. Plusieurs lois votées ou en cours de révision déclarent inapplicables la LTrans à certains documents. On citera notamment la révision de la loi sur les marchés publics dans laquelle le Conseil fédéral propose de soustraire à la LTrans l’ensemble des documents liés aux procédures d’adjudication (art. 49 al. 3 du projet). Pourtant, le droit de regard de la population et des journalistes que permet la LTrans a déjà mis à jour des dysfonctionnements graves et coûteux.

Condescendance du législateur

La même tendance regrettable s’observe s’agissant de la nouvelle loi fédérale sur le renseignement qui exclut de la LTrans tous les documents portant sur la recherche d’informations par le Service de renseignement de la Confédération (art. 67); l’effet est de rendre les activités de ce service plus opaques encore. Pour sa part, la loi révisée sur les denrées alimentaires déclare secrets les rapports de contrôle officiels des autorités (art. 24 al. 4) au motif, très condescendant, que le «grand public risque de mal interpréter» de telles informations. «Le fait, par exemple, de critiquer la saleté d’une machine dans une cuisine ne signifie nullement que les plats préparés dans cette cuisine présentent un danger pour la santé ni que la machine en question restera durablement dans cet état de saleté» nous explique le Conseil fédéral, estimant que le secret est la solution idoine au problème.

Le projet de loi sur l’organisation de l’infrastructure ferroviaire retient la même approche pour les contrôles fédéraux en matière de sécurité auprès des entreprises de transport public (art. 14 al. 2), de nouveau sous prétexte qu’il ne faut pas inquiéter à mauvais escient la population. Sur le plan cantonal, on relève aussi une situation contrastée, puisqu’un tiers des cantons n’a toujours pas abandonné le régime du secret administratif.

Droit fondamental de la liberté d'expression

Dans ce contexte peu favorable aux droits démocratiques, la Cour européenne des droits de l’homme a rendu en novembre 2016 un arrêt significatif, passé pourtant quasiment inaperçu, probablement parce qu’il n’impliquait pas directement la Suisse mais la Hongrie. Dans cette affaire, la Cour a tranché que le droit d’accéder aux informations détenues par les autorités est un droit fondamental dérivé de la liberté d’expression (art. 10 CEDH). Les Etats sous juridiction de la Cour, dont la Suisse, n’ont désormais plus le droit de maintenir, par principe, les documents de leur administration secrets.

L’arrière-plan de cette affaire mérite quelques mots d’explications. Une ONG demandait à savoir comment les services administratifs hongrois attribuaient les nominations d’office aux avocats pénalistes. Soulignant le rôle de sentinelle publique ("public watchdog") que jouent bon nombre d’acteurs non-étatiques, la Cour a fait prévaloir l’intérêt public à mettre à jour de possibles irrégularités dans l’attribution desdites nominations sur l’intérêt privé au respect de la sphère privée des avocats. Plus généralement, la Cour a exigé que les autorités nationales chargées de statuer sur des demandes d’accès procèdent systématiquement et soigneusement à une mise en balance des intérêts en faveur du secret avec ceux en faveur de la transparence. C’est le résultat de cette pesée qui doit permettre de trancher si le document sollicité doit ou non être remis.

Renouer avec la confiance dans le politique

De cet arrêt découle l’interdiction faite au législateur de soustraire a priori certaines autorités ou certains types de document du champ d’application des lois sur la transparence; une telle exclusion ne peut se fonder que sur une «appréciation sérieuse» et un «contrôle minutieux» de tous les intérêts en jeu. Dès lors, tant les exceptions fédérales décrites ci-dessus que les régimes cantonaux de secret vont à l’encontre de cette jurisprudence. De telles règles pourront à l’avenir être contestées devant les juges de la Cour européenne des droits de l’homme à Strasbourg.

Politiquement, l’arrêt européen et ses conséquences pour la Suisse nourriront immanquablement les critiques envers la Cour avancées par les partisans de l’initiative populaire «Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination)». Cependant, l’arrêt rappelle opportunément que la liberté d’expression est une valeur fondamentale dans toute société démocratique. Plus que jamais dans l’actuel climat tendu de «post-vérité», le débat sur des sujets d’intérêt public doit se fonder sur une information fiable et des faits vérifiables. Les juges des droits de l’homme nous offrent l’espoir de renouer avec la confiance dans le politique en permettant au public intéressé de s’assurer de la crédibilité des informations que les autorités lui communiquent.


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