l’avis de l’expert

La Suisse piégée par la démocratie d’opinion

Le désastre du 29 novembre appelle à une réflexion musclée sur l’avenir des droits populaires. Sans y renoncer, il est possible d’instaurer de puissants garde-fous face à des initiatives populaires qui allument des incendies contre lesquels les élus fédéraux n’osent plus lutter

La Suisse craint pour son image. Elle a raison. Après avoir documenté les opinions publiques sur ses stratégies de prédatrice fiscale, elle montre aujourd’hui ses limites en matière de multiculturalisme et de respect des minorités; sans vergogne, elle s’est écartée des principes qu’elle aime tant rappeler aux autres. Mais plus grave que la dégradation de son image, c’est l’atteinte à sa démocratie qui devrait l’interpeller. Désormais, sa Constitution comprend un article qui discrimine une part de ses propres citoyens. Piégé par une fausse question, le peuple a entaillé un de ses principes fondateurs; tournant le couteau contre lui, il a blessé cette acceptation de la différence qui lui avait permis jusqu’alors de transformer ses diversités en nation de la volonté. Or ce désastre était prévisible, tant le droit d’initiative requiert une vigilance que la Suisse a perdue. Contrairement au référendum qui renvoie leur copie aux élus sans modifier l’Etat de droit, l’initiative peut intervenir directement dans la Loi fondamentale. En théorie, n’importe quel principe est susceptible d’être introduit dans la Constitution. Là réside d’ailleurs la force du mécanisme; mais c’est aussi sa faiblesse. Dans la mesure où les propositions n’ont pas été affinées par la discussion parlementaire et ne sont pas la résultante de négociations entre partis, elles comportent des incertitudes qui multiplient les raisons de dire non. Par nature, le droit d’initiative tend donc à enterrer les réformes. La gauche le sait bien qui voit régulièrement ses meilleures idées se fracasser contre le refus de ceux à qui elles sont censées profiter; et il n’est pas démontré que ces échecs contribuent toujours à faire avancer le débat. Si le droit d’initiative ne constitue pas un vecteur de l’action novatrice, il est par contre le canal privilégié de l’indignation réactionnaire. La peur, la méfiance, le préjugé, l’égoïsme, le mépris, la haine peuvent trouver dans l’anonymat des urnes l’exutoire que n’offre pas la vie en société. Les questions simplistes, brutales, provocantes facilitent la récolte de signatures, rendent les débats attractifs et mobilisent les votants. Mais surtout, les situations où le oui constitue en fait un non à une réalité dérangeante sont pratiquement les seules à pouvoir gagner. Un regard sur les dispositions acceptées conforte ces analyses. Tout d’abord, sur les 172 initiatives votées depuis l’introduction de ce droit en 1891, seules 17, soit moins de 10%, ont été validées par le peuple et les cantons; et sur ces 17 propositions, 14 d’entre elles sont davantage des postures réactives que des réformes; somme d’interdictions ou de protections, elles paraissent avoir voulu stopper des évolutions jugées inacceptables, dans des domaines où l’émotion a joué un rôle prépondérant*. Seules trois initiatives échappent à cette règle; mais là encore, l’examen des deux plus importantes est révélateur. Celle qui a permis l’entrée de la Suisse aux Nations unies en 2002 n’est pas issue du peuple; astuce stratégique, elle a été téléguidée et soutenue par le parlement et le Conseil fédéral, qui n’ont pas osé lancer l’adhésion par le haut. Quant à l’initiative introduisant en 1918 le scrutin proportionnel au Conseil national, elle recentre les enjeux politiques sur les élections. Au final, l’unique audace fruit de l’initiative depuis le XIXe siècle reste l’élévation du 1er août au rang de jour férié en 1994. Structurellement, ce droit favorise donc l’angoisse réactive; en fait, il offre un avantage concurrentiel décisif aux partis populistes face à leurs rivaux républicains. Par définition, le populiste allume les incendies qu’il prétend éteindre, puis justifie sa provocation en montrant du doigt les flammes qu’il vient de susciter. Imparable, ce cercle vicieux prive ses victimes de toute réponse adéquate. Si elles se taisent, l’agression est validée, le silence autorisant la prochaine; si elles se rebiffent, leurs cris montrent combien le populiste a eu raison d’intervenir. Le droit d’initiative offre un boulevard à de telles stratégies. Trois conditions suffisent pour que le débat échappe à la raison. La première modalité consiste à interroger le peuple sur un aspect mineur d’une problématique sociétale, comme la construction des minarets; le calculateur est incité à dire oui, puisque la décision ne produit en apparence que peu d’effets. Deuxièmement, cette décision d’apparence anodine doit convoquer des pulsions inavouables; l’inquiet est incité à dire oui, puisque l’occasion lui est donnée de libérer ses craintes sans conséquence négative et en toute discrétion. Enfin, l’idéal est que la disposition proposée défie le droit supérieur; le citoyen est incité à dire oui, puisque son bulletin devient la marque de sa liberté, face à ces fameuses élites ennemies du peuple que le manipulateur invente et fustige à journées faites. Ainsi la démocratie dotée du droit d’initiative ne peut s’endormir. Elle doit veiller sur l’Etat de droit; elle a l’obligation de ne pas laisser les libertés être dévoyées par celle d’amender la Constitution. Si un texte infâme se prépare, il faut le combattre; si une disposition menace les droits fondamentaux, il faut l’invalider. Pour éviter de tomber dans un régime de démagogie directe, les citoyens et les élus sont tenus de conduire sans relâche un dialogue critique sur l’exercice des droits populaires. Or, depuis deux décennies, la Confédération a perdu toute lucidité. Les élus flottent, gesticulant derrière ceux dont ils escomptent les suffrages. Sans fierté, sans courage, abdiquant ses responsabilités, le Conseil fédéral s’est mis à la traîne d’une sorte de vaste Landsgemeinde nationale, qui avance au coup par coup, sans repère ni finalité historique. Sur le fond, les Suisses ont oublié que les majorités n’ont pas toujours raison, même si leurs décisions doivent être respectées; sur la forme, ils ont fini par confondre la démocratie avec un grand marché dérégulé, où peuvent s’affronter sans contrainte n’importe quelles invectives. Aujourd’hui, le pays est tombé dans un illettrisme institutionnel qui fait froid dans le dos. De surcroît, les révolutions technologiques nous ont propulsés en démocratie d’opinion. Désormais, Internet facilite drastiquement la création de réseaux, l’envoi électronique de feuilles d’initiative, la récolte de signatures et la mobilisation des personnes. En 2003 déjà, dans le cadre du référendum contre la 11e révision de l’AVS, l’Union syndicale suisse avait réuni 81 000 paraphes en 48 heures. Par ailleurs, les sondages, la blogosphère et autres YouTube ont créé la «bulle spéculative de l’opinion publique», à laquelle les politiciens s’inféodent chaque jour davantage, loin des faits et des planifications. En permanence, l’indignation peut s’emparer de la place publique et sommer les autorités d’agir. Bientôt, la moindre officine aura la faculté d’inventer un faux problème, puis de le diffuser avec un impact suffisant pour qu’il devienne un vrai débat de société. Et quand la génération Facebook réalisera combien il est facile de provoquer un scrutin à partir de n’importe quel buzz politique, la démocratie directe implosera, à moins de s’être préalablement réformée. Complaisante à l’égard du populisme, la Suisse reste les bras ballants face à la société de la communication. Incapable de repenser son système, elle se cramponne à son XIXe siècle, ignorant les avertissements de l’histoire. Pourtant, le temps presse; l’acceptation d’initiatives douteuses s’accélère. Il est temps de distinguer la démocratie institutionnelle de la démocratie d’opinion. Autant le débat public peut se déployer de manière bouillonnante, créative, iconoclaste, provocante; autant les questions qui sont destinées au scrutin doivent rester raisonnables. Il n’est pas question de couper l’opinion du politique, mais de prendre soin des droits populaires. En effet, quand le souverain accepte une proposition inapplicable ou indigne, c’est le peuple entier qui est déconsidéré, aucun ministre, aucune instance ne jouant le rôle de fusible. Au moment où la Maison suisse risque de flamber, plusieurs démarches deviennent incontournables. L’idée d’une Cour examinant la compatibilité des initiatives avec les droits fondamentaux et nos engagements internationaux progresse; une telle précaution avant la récolte de signatures renforcera la crédibilité de la démocratie directe. En outre, à cette transparence juridique doit s’ajouter une transparence économique: le peuple a le droit de savoir qui finance sa convocation; la publication des comptes des initiants soulignera leur intégrité. Enfin, la facilité dérisoire avec laquelle il est possible de mettre le pays sur le gril n’est plus tolérable; aujourd’hui, 100 000 paraphes ne représentent plus que 2% des électeurs et 1,3% de la population. En portant à 200 000, voire 250 000, le nombre de signatures requises, 5% des votants environ pourront encore provoquer un débat national. Dans le même esprit, il serait imaginable d’instaurer un taux de participation minimum pour qu’une initiative entre en force. Dans le contexte européen où les peuples sont tentés par l’intolérance et le nationalisme, il incombe à la Confédération de mettre à jour ses pratiques, sans bouter le feu à celles des autres. Le Conseil fédéral cherche comment relever la bannière de la Suisse? Qu’il s’engage enfin dans la réforme des institutions et qu’il travaille avec ardeur au rétablissement d’une démocratie exemplaire. * Non aux minarets (2009), imprescriptibilité des actes de pornographie enfantine (2008), protection des aliments contre les manipulations génétiques (2005), internement à vie des délinquants sexuels dangereux (2004), protection des régions alpines (1994), halte aux centrales nucléaires (1990), protection des marais (1987), halte aux abus dans la formation des prix (1982), retour à la démocratie directe par la limitation de la validité des arrêtés fédéraux urgents (1949), maintien des Kursaal’s (1929), obligation de soumettre les traités internationaux de durée indéterminée au référendum facultatif (1921), interdiction des maisons de jeu (1921), interdiction de l’absinthe (1908), interdiction d’abattre le bétail de boucherie sans l’avoir préalablement étourdi (1893).

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