il était une fois

Quand la Suisse ressemblait à l’Union européenne

Dans les années 1831-1833, les libéraux des cantons régénérés avaient le projet d’un Etat fédéral plus centralisé. Ils ont échoué sous le coup du souverainisme cantonal

Il était une fois

Quand la Suisse ressemblait à l’Union européenne

Les Suisses se donnent souvent en exemple aux Européens sur ce qu’il est sage et raisonnable de construire en matière de fédération politique. Nous serions le modèle d’équilibre des pouvoirs entre le centre et les parties, résultat du triomphe des volontés libres sur les volontés imposées. Ainsi parés, et fiers de nos achèvements, nous regardons de haut les bredouillages institutionnels de l’Union européenne, nous regrettons ses errements pour mieux décider à la fin qu’elle ne nous mérite pas. A en croire David Cameron, qui veut se défaire d’une partie importante du droit européen, elle ne mérite pas non plus le Royaume-Uni.

S’il est pourtant un modèle suisse pertinent pour la réflexion politique actuelle, c’est moins celui de sa réussite comme Etat fédéral en 1848 que celui de son échec constitutionnel de 1832. On y retrouve en effet les peurs, les freins, tous les obstacles émotionnels au dépassement des appartenances cantonales historiques, qui ­devaient aboutir, après une trompeuse victoire de quinze ans des «souverainistes», à l’éclatement violent en 1847 de l’ancien système.

La Suisse du Congrès de Vienne de 1815 est une Confédération d’Etats aristocratiques ou patriciens que les libéraux aspirent à transformer en un Etat confédéral avec une administration centrale, une assemblée fédérale et un tribunal fédéral. Un appel est lancé en ce sens en 1831 par le Lucernois Kasimir Pfyffer. Il part de l’idée que la création d’un Etat fédéral entraînera «l’éclosion d’un esprit national fort et authentique, d’un amour véridique de la nation tout entière». Seuls les cantons qui se seront dotés d’une Constitution démocratique pourront en devenir membres car il faut des valeurs communes pour former un Etat.

A la session d’été de la Diète, le canton de Thurgovie met la réforme de la Confédération à l’ordre du jour. Douze cantons en approuvent le principe. C’est peu mais suffisant pour un début. Le 15 décembre 1832, un projet d’«Acte fédéral» est accepté par la commission de la Diète chargée de la réforme. On a pris soin de ne pas dire «Constitution fédérale» pour ne pas heurter la sensibilité des cantons. Il s’agit de renforcer le pouvoir de la Confédération tout en leur laissant une grande marge de manœuvre. Comme le dit le Genevois Pellegrino Rossi, le rapporteur de la commission qui donnera bientôt son nom au projet, le «Pacte Rossi», le but est de trouver un compromis «praticable» entre les cantons, qualifiés de «souverains» et la «Confédération suisse», présentée comme «indissoluble». L’Acte met l’accent sur la liberté de circulation des marchandises, la création d’un monopole fédéral des douanes, de la poste, de l’émission de monnaie et de fabrication de la poudre à canon. Il préconise l’unification des poids et mesures. Les citoyens ne deviennent pas égaux devant la loi puisque certains cantons ont le suffrage censitaire, mais garantie leur est donnée de pouvoir s’établir à l’endroit de leur choix et d’y être traités à l’égal des indigènes en matière d’impôts, de dette, d’héritage et de justice.

La question de la représentation des cantons à la Diète est difficile à trancher: faut-il privilégier les droits de l’Etat cantonal ou les droits de ses citoyens en proportion de sa population? Rossi note dans son rapport que la souveraineté du peuple et la représentation égale des cantons sont inconciliables. La commission choisit finalement l’égalité des cantons, c’est-à-dire l’inégalité des citoyens pris individuellement. La Diète, organe suprême, est composée de 44 membres, deux par canton, quelle que soit sa taille. Vaud est égal à Uri mais les Vaudois, plus nombreux, pèsent moins que les Uranais. En outre, cette assemblée ne peut prendre des décisions importantes que sur instruction des cantons, ou avec leur accord. L’autorité exécutive est un Conseil fédéral, composé de quatre membres élus par la Diète et d’un «landammann de la Suisse», élu par les cantons, les cinq pour quatre ans.

L’Acte fédéral est soumis aux cantons, qui multiplient les amendements. Les compétences de la Confédération sont réduites, les droits de douanes cantonaux tolérés, l’unification des poids et mesures ajournée, la régie des postes laissée aux cantons avec un simple droit de regard de la Confédération, le nombre des objets de la compétence de la Diète diminué, et ainsi de suite. Tous les changements demandés vont dans le sens conservateur et souverainiste. Ce qui reste du projet en 1833, le «Pacte Rossi», est une nouvelle Confédération qui ne reçoit sa légitimité que des cantons.

Résultat: il déplaît aux libéraux qui le jugent incompatible avec leur vision de la citoyenneté individuelle, autant qu’aux traditionalistes attachés au patriarcat cantonal. Il est repoussé même à Lucerne, où pourtant devaient s’installer les nouvelles autorités.

Dans sa critique du «Pacte Rossi», qu’il est piquant de lire aujourd’hui en pensant à l’Union européenne, le philosophe lucernois Ignaz Paul Vital Troxler voit l’erreur dans «la double souveraineté» de la Confédération et des cantons, «comme s’il existait deux nations, l’une vivant dans la Confédération, au-dessus des cantons, et l’autre en dehors de la Confédération, dans les cantons». La solution, pour lui, est dans le système américain des deux Chambres, qui deviendra en effet celui de 1848, quand auront échoué tous les bricolages de pouvoirs qui ne répondent pas aux besoins du temps. Et quand un prétexte religieux – la suppression des couvents en Argovie – aura assez échauffé les esprits pour que les vraies questions politiques soient tranchées.

Source: Alfred Kölz, «Histoire constitutionnelle de la Suisse moderne», vol. I.

Publicité