«Bien qu'elle l'ait longtemps ignoré et qu'elle l'ignore peut-être encore», la Suisse est «un grand pays d'immigration.» En ouverture de son panorama sur L'Immigration en Suisse, Etienne Piguet balaie d'emblée le tabou pesant sur la question des migrations. Si aucun flux migratoire n'était intervenu durant les cinquante dernières années, la Suisse ne compterait que les deux tiers de sa population actuelle. En comparaison, les Etats-Unis n'auraient crû que de 15%. Toujours au cours de ces cinquante dernières années, environ cinq millions de personnes sont entrées en Suisse, quatre sur cinq sont ensuite retournées dans leur pays ou sont allées ailleurs.

Pour la collection Le Savoir suisse, Etienne Piguet livre une analyse aussi documentée que dépassionnée, une qualité rare sur ce sujet. Ce professeur de géographie humaine à l'Université de Neuchâtel distingue cinq grandes périodes: de 1948 à 1963, c'est «la porte ouverte». Les dix années qui suivent voient le Conseil fédéral amorcer ses premières limitations. De 1973 à 1985, la crise pétrolière et ses conséquences pousse des milliers de travailleurs à l'exode. Suit un nouvel essor de l'immigration économique, puis la phase actuelle, marquée par «l'incertitude».

En 1948, un accord de recrutement est signé avec l'Italie. Les frontières sont ouvertes pour deux raisons majeures: surtout, les besoins d'une économie en manque de main-d'œuvre et, en arrière-pensée, le souci de soutenir l'Italie et l'arracher ainsi aux tentations communistes. Toutefois, la crainte d'un retournement conjoncturel pousse le gouvernement à instaurer une «immigration sans établissement», le séjour prolongé est rendu difficile voire impossible. Ces clauses seront aussi appliquées aux Allemands et aux Autrichiens. Au début des années 60, l'Italie exige toutefois une renégociation du traité afin d'en améliorer les conditions. Le Conseil fédéral acquiesce, ce qui agite les milieux nationalistes, d'autant qu'une surchauffe économique menace. C'est l'ère des plafonnements: le gouvernement tente de limiter la part d'étrangers dans les entreprises. Etienne Piguet montre bien que cette stratégie n'est guère efficace car les Suisses désertent toujours plus les postes peu qualifiés qui sont ainsi repris par les étrangers. Le volume migratoire ne faiblit pas. La volée d'initiatives visant à limiter la «surpopulation étrangère» commence, la plus connue étant l'initiative dite de Schwarzenbach le 7 juin 1970, «l'un des votes les plus importants de l'histoire récente de la Suisse», juge l'auteur en concluant: «Les milieux économiques et les partis au pouvoir sont toujours parvenus, en invoquant les intérêts supérieurs du pays et de l'économie et en prenant l'engagement de plafonner l'immigration future, à éviter que les mouvements xénophobes n'atteignent réellement leur objectif.» Une deuxième phase de forte immigration a lieu entre 1985 et 1995: l'auteur relève que «près de la moitié de l'immigration totale portugaise et yougoslave des trente dernières années a lieu en l'espace de six ans», de 1989 à 1994. La crise économique des années 90 provoque une nouvelle décrue.

En parallèle, la politique d'asile est d'abord marquée par les «réfugiés de la Guerre froide», notamment lors des crises hongroise et tchécoslovaque, accueillis plutôt favorablement car hérauts de l'anti-communisme. Le nombre record de demandes enregistrées dans les années 90 ainsi que la diversité croissante des origines conduisent le parlement à une «frénésie législative» qui dure toujours.

Que dire de ces cinquante années d'immigration? Etienne Piguet dresse un constat subtil: «La société suisse a, en fin de compte, intégré en douceur et tout en se transformant elle-même la grande majorité des immigrants.» Elle est parvenue à stabiliser le séjour des migrants, ouvrant la voie à une deuxième, voire une troisième génération dont les «profils» se rapprochent peu à peu de ceux des Suisses. Si le niveau de formation de la population étrangère demeure «très inférieur» à celui des nationaux, une «nette convergence se manifeste avec la seconde génération». La fréquence des mariages mixtes «s'accroît fortement pour les groupes présents de longue date». Les étrangers sont répartis de «manière beaucoup plus homogène dans l'économie», même si l'hôtellerie, l'industrie et le commerce restent marqués par leur présence. Et la Suisse a évité l'apparition de ghettos.

Le chercheur relève tout de même des nuances d'importance: la question de la criminalité reste peut-être un «phénomène marginal», mais elle met en lumière des difficultés d'intégration réelles. L'expansion rapide d'une nouvelle classe de travailleurs de courte durée, étudiants, chercheurs, cadres supérieurs, fait craindre un risque de marginalisation, de même que la forte proportion de personnes en situation précaire lié à un statut «provisoire» qui a duré. Un «déficit d'intégration» apparaît aussi s'agissant en particulier des Portugais, des Turcs, des ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie – autant de gens, c'est à noter, qui sont arrivés plus récemment. Et les sentiments de rejet des nationaux sont palpables, en particulier à propos des naturalisations ou par le biais d'une préoccupante sélection à l'embauche.

Cette analyse permet d'éclairer les enjeux immédiats. Etienne Piguet nous explique qu'à son sens, «l'asile restera longtemps à l'agenda car le problème reste irrésolu. Les requérants ne correspondent souvent plus à la définition de l'ONU de 1951, et les autorités sont contraintes d'osciller entre les droits humains fondamentaux et la dureté d'exécution des décisions». Situation paradoxale, juge-t-il: «Même si l'on réduit les droits au minimum, il restera compréhensible que les migrants cherchent à gagner un pays comme la Suisse.» L'option multilatérale – une concertation entre les pays, voire des procédures d'enregistrement à la source, dans les régions concernées – permettrait de réduire la concurrence à la baisse des standards d'accueil à laquelle se livrent les nations européennes. Ce qui amène à la votation, l'année prochaine, sur l'adhésion à l'Espace Schengen, «qui met en scène de manière directe la symbolique de la frontière». Celle-ci n'a-t-elle pas déjà été affaiblie par l'acceptation de la libre circulation, en 2000? «Certes, mais la libre circulation donne encore l'image d'une immigration contrôlée. La campagne sur Schengen ne pourra être gagnée qu'en mettant en avant l'argument d'un contrôle accru et d'un dispositif d'ordre.»

Ce perpétuel balancement de la politique suisse entre besoins économiques et limitation de la «surpopulation», Gérald et Silvia Arlettaz en racontent la genèse dans un ouvrage passionnant et tout à fait complémentaire à celui d'Etienne Piguet, La Suisse et les étrangers. De 1848 à l'orée des années 30, ces chercheurs – l'un aux Archives fédérales, l'autre à l'Université de Fribourg – montrent en quelles circonstances et en quels termes la politique migratoire s'est durcie. Durcie, parce que dans la dernière moitié du XIXe siècle, la pratique est plutôt libérale. D'abord, ce sont les Suisses qui émigrent: le solde des migrations ne s'inverse qu'en 1888. Jusqu'en 1917, «l'entrée, le séjour et l'établissement des étrangers sont réglementés par les traités bilatéraux d'établissement ainsi que par les lois cantonales». Le jeune Etat fédéral, déjà bien occupé à modeler un espace national, modère ses normes et ne fixe pas de contingents. On envisage même une application assez large du droit du sol pour les enfants d'étrangers, évoquée jusque dans les années 1920.

La situation change autour de 1900, où la «question des étrangers» occupe toujours plus le débat public. Naguère consacrée par la naturalisation, «l'assimilation» (on dirait: l'intégration) s'affronte avec une «nouvelle idée de patrie». Avec les réfugiés de la Première Guerre mondiale, l'arrivée de contestataires de gauche et la grève de 1918, le ton monte. La notion de «Uberfremdung» devient omniprésente. Dans tous les camps politiques: la droite fustige «l'influence étrangère» – pas seulement les bolcheviques, mais aussi l'arrivée massive de capitaux et d'entreprises allemandes en Suisse, vue comme une menace –, tandis que la gauche et les milieux ouvriers sont «déchirés» entre l'idéologie et la défense de leur clientèle, donc l'exigence d'une préférence nationale sur le marché de l'emploi. En 1924, le Conseil fédéral annonce vouloir prendre à son compte les règles de séjour et d'établissement des étrangers par une loi toujours en vigueur. De 1917 à 1925, résument les Arlettaz, «la politique de contrôle et de sélection se substitue à la politique «d'assimilation» par la naturalisation préconisée avant-guerre». De manière plus fondamentale, «à un Etat fondé sur la «raison» et sur la «liberté» se substitue une raison d'Etat se justifiant par la volonté de protéger l'identité de la patrie». Une identité toujours en question. Les Chambres reprennent la révision de la loi sur les étrangers en mars prochain.

Etienne Piguet, «L'Immigration en Suisse, cinquante ans d'entrouverture». Presses polytechniques et universitaires romandes, coll. Le Savoir suisse, 152 pages.

Gérald et Silvia Arlettaz, «La Suisse et les étrangers». Ed. Antipodes, coll. Histoire. ch, 168 p.

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