Opinion

Suisse-UE: la voie suivie par le Conseil national n’est pas conforme à nos institutions

Il n’appartient pas au parlement mais au peuple de revenir sur le choix opéré par l’acceptation de l’initiative contre l’immigration de masse le 9 février 2014, souligne le constitutionnaliste Etienne Grisel

Les récentes résolutions du Conseil national, loin de mettre en œuvre la votation du 9 février 2014, sapent les négociations avec l’UE, contrecarrent la volonté populaire et violent la Constitution.

Elles font naître de vives craintes pour l’avenir de notre démocratie. Le processus ne fait certes que commencer. Mais les pourparlers avec l’UE sont compromis et les dommages pourraient être importants.

Offrir la capitulation pendant la négociation relèverait de la forfaiture. Ignorer un scrutin populaire et la Constitution serait manquer aux devoirs d’un parlement assermenté.

Le législateur avait édulcoré l’article sur le renvoi des criminels étrangers et dénaturé l’initiative sur les résidences secondaires. Mais ici, un pas de plus serait franchi, les mesures décidées par le peuple étant abandonnées: il s’agirait d’une trahison sans précédent des institutions démocratiques. Bref, le Conseil national a fait comme si la votation du 9 février n’avait pas eu lieu.

Gestion indépendante de l’immigration

L’exécution de certaines initiatives populaires a déjà donné lieu à des difficultés d’ordre temporel, financier ou pratique. Mais les autorités fédérales ont jusqu’ici de bonne foi cherché à surmonter ces obstacles. L’article 121a issu de la votation du 9 février ne pose aucun problème autre que l’opposition politique, voire économique, qu’à juste titre rencontre le texte. Mais ce dernier a été voulu par le peuple et laisse une marge limitée au législateur.

Contrairement à une opinion répandue, l’initiative sur l’immigration ne tend pas à diminuer celle-ci mais à la contrôler. Le but n’est pas la réduction, mais la maîtrise, par des moyens utilisés pendant des années et donc bien connus. Jusqu’en 2009, la Suisse gérait avec indépendance l’immigration venue des pays de l’UE. Depuis lors, une circulation libre est garantie, dont l’ampleur explique, sans le justifier, le dépôt de l’initiative populaire en février 2012.

Pour atteindre son objectif, l’article 121a oblige le législateur à soumettre l’immigration de tous les étrangers, européens compris, à des quotients et des quotas. Ceux-ci devraient être fixés périodiquement en fonction des besoins de l’économie, clause logique et copiée sur le système appliqué jusqu’en 2009. Le texte n’entraîne pas de révolution, mais le retour à une situation récente.

Aux antipodes du texte voté par le peuple et les cantons

Le texte constitutionnel enjoint aussi à la Confédération de renégocier les traités contraires à l’art. 121a, surtout l’accord de libre circulation avec l’UE. Ce mandat en cours d’exécution concerne le gouvernement et non le parlement. Il a toujours été entendu que la future loi serait adoptée seulement une fois connu le résultat des pourparlers avec l’UE.

La Constitution demande certes implicitement l’adoption des lois d’application d’ici au 9 février 2017. Mais cette date butoir n’est pas aussi contraignante que certains le prétendent, car après l’échéance du délai, le Conseil fédéral peut édicter provisoirement les dispositions d’exécution.

Telle est la solution qui s’imposerait, si un accord avec l’UE n’était pas trouvé avant février 2017. Mais il n’appartient pas aux Chambres d’adopter une loi définitive pendant les pourparlers ni de voter des dispositions qui ont pour but avoué d’éviter la renégociation prescrite par l’art. 121a.

La position de la commission et du Conseil national est aux antipodes du texte constitutionnel. Elle ne comporte aucun des instruments qui garantiraient une maîtrise efficace du problème migratoire. Elle ne prévoit ni quotients ni quotas. Certes, elle évoque la préférence nationale, mais cette mesure, sans contrainte ni sanction appropriée, serait dénuée d’effet. S’il suffisait de compter sur la bonne volonté des acteurs économiques, l’article constitutionnel serait sans objet.

La voie suivie par le Conseil national n’est pas conforme à nos institutions

Quant à la prétendue «clause de sauvegarde» qui permettrait en cas de nécessité de limiter le nombre des travailleurs migrants, elle n’assurerait pas une gestion autonome du problème, dès lors que son utilisation serait soumise à l’accord explicite des représentants de l’UE. Ce serait donc le contraire de la maîtrise indépendante voulue par le peuple.

La voie ainsi suivie par le Conseil national n’est pas conforme à nos institutions. Faute d’un compromis avec l’UE, un choix s’imposera entre la libre circulation des personnes et l’abandon des relations étroites avec l’UE. Le Conseil national préfère la première solution à la seconde, mais ce choix n’appartient pas aux députés, il a été fait le 9 février et seul le peuple peut revenir sur sa décision.

Puisque l’article 121a est incompatible avec l’accord de libre circulation, il faut que le Constituant puisse revoter. Mais un nouveau scrutin ne sera démocratique que si la question posée est claire et les enjeux bien définis. Il faut éviter un référendum sur la loi d’application de l’art. 121a, car il conduirait à un résultat ambigu voté dans des conditions confuses. Il ne serait pas sain non plus d’inciter les partisans du texte existant à lancer une nouvelle initiative de «mise en œuvre», procédure qui crée, elle aussi, une situation obscure.

Si les Chambres adoptaient les résolutions du Conseil national, elles trahiraient la démocratie directe, sans éviter l’impasse créée par le vote du 9 février.


Etienne Grisel est professeur honoraire de l’Université de Lausanne, où il a enseigné le droit constitutionnel.

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