il Était une fois

Un week-end test

La politique migratoire suisse a passé en 150 ans d’un extrême libéralisme à une extrême réglementation. L’accord de libre circulation avec l’UE renouait avec le passé. Passera-t-il le test de ce week-end?

Il était une fois

«Une amitié perpétuelle et liberté réciproque d’établissement» avec l’UE

La Suisse est devenue un pays d’immigration à la fin du XIXe siècle. Etienne Piguet, spécialiste de la question, rapporte que la population étrangère est passée de 3% en 1850 à 15% en 1914, avec, à cette date, une forte concentration dans les villes, Zurich (35%), Bâle 38%, Genève (42%), Lugano (51%). 1 La «libre circulation» est alors la règle, comme en attestent les traités passés avec 21 Etats dont, en 1868, la toute jeune Italie: «Il y aura entre la Confédération suisse et le Royaume d’Italie amitié perpétuelle et liberté réciproque d’établissement et de commerce. Les Italiens seront reçus et traités dans chaque Canton de la Confédération suisse, relativement à leurs personnes et leurs propriétés, sur le même pied et de la même manière que le sont ou pourront l’être à l’avenir des ressortissants des autres Cantons.» Les Suisses seront traités de même en Italie, dit la convention, en conséquence de quoi «les citoyens de chacun des deux Etats, ainsi que leur famille, pourvu qu’ils se conforment aux lois du pays, pourront librement entrer, séjourner et s’établir dans chaque partie du territoire». La libéralité de cette disposition n’empêche pas une foule zurichoise de s’en prendre aux travailleurs italiens en 1896, de détruire leurs logements et restaurants, jusqu’à ce que l’armée soit déployée dans les rues pour rétablir l’ordre.

Un ressentiment contre les immigrants s’installe dans tout le pays entre les deux guerres. Des visas d’entrée sont instaurés. En 1924, le Conseil fédéral déclare qu’«il n’y aura rien à objecter à l’afflux des étrangers, mais à condition seulement que ceux-ci ne songent pas à s’établir». Une première loi est votée en 1934 sur «le séjour et l’établissement des étrangers». Elle énonce, dit Piguet, «les deux caractéristiques fondamentales du régime d’immigration de la Suisse: le permis de séjour et le permis de travail ne font qu’un, et trois catégories de permis sont créés, saisonnier, annuel et d’établissement». La crise des années 1930 aidant, ces restrictions diminuent fortement la population étrangère.

Les années de l’après-guerre changent la donne. La Suisse se trouve en pénurie de main-d’œuvre. L’accord qu’elle passe avec Rome, en 1948, inaugure une période d’immigration massive. On ne parle plus de «population étrangère», mais de «main-d’œuvre». La moitié des Italiens recrutés sont saisonniers. En 1961, après un accord avec Madrid, les milieux patronaux recrutent en Espagne, espérant marginaliser les Italiens, qui ont des revendications.

Cette décennie de surchauffe économique est marquée par une forte poussée xénophobe. Comme aujourd’hui, on attribue aux étrangers le manque de logements et la surconsommation de services. Un rapport au Conseil fédéral recommande de mettre fin à l’augmentation des effectifs et de chercher, au contraire, à accroître la productivité. Un premier plafonnement est instauré en 1963. En vain. Les employeurs restent très demandeurs d’une main-d’œuvre pour laquelle ils sont en concurrence avec la France et l’Allemagne.

L’Italie met à profit cette situation pour demander la révision de l’accord de 1948. Comme le rapporte l’historien Mauro Cerutti2, le Parti communiste italien et les syndicats poussent la coalition gouvernementale dirigée par Aldo Moro à améliorer le sort des travailleurs émigrés. Ils visent l’abolition du statut de saisonnier, le droit au regroupement familial et le raccourcissement des délais pour l’obtention du permis d’établissement. Rome transmet ces revendications à Berne, en insistant sur la menace que représente le Parti communiste. Les dépêches de l’ambassade suisse en Italie vont dans le même sens. Au début de 1964, la négociation d’un nouvel accord aboutit. Le regroupement familial est autorisé après 5 ans pour les saisonniers, et après 18 mois pour les détenteurs d’un permis annuel. Les xénophobes s’insurgent. Hans Schaffner, le chef du Département de l’économie, écrit à l’un de ses chefs de service: «Les Suisses se font des illusions colossales s’ils pensent qu’à terme, nous ne pourrons accepter que la population active […] tout en laissant dans leur pays d’origine les familles, femmes, enfants et personnes âgées proches des travailleurs qui, eux, seraient toujours les bienvenus.» (dodis.ch/30798).

«Pendant des années, explique le Conseil fédéral pour défendre l’accord face à un parlement réticent, nous avons envisagé les choses presque exclusivement d’un point de vue économique. Il est temps d’accorder plus d’attention à l’aspect humain de la question.» Le parlement ratifie l’accord en mars 1965, non sans avoir assisté au refoulement de deux mille travailleurs en gare de Brigue et de Chiasso, au prétexte qu’ils n’étaient pas «en règle».

Le regroupement familial est mal accepté. Il conduit à l’initiative Schwarzenbach «Contre la surpopulation étrangère». Un choc frontal et passionnel entre deux Suisses, celle de la préférence nationale et celle qui n’a pas de préférence. Elle est repoussée de justesse le 7 juin 1970, mais elle marque de tout son poids trente ans d’une politique migratoire hyper­administrée, dont la Suisse ne s’émancipe qu’en 2002 avec l’accord bilatéral (CH-UE) de libre circulation.

L’initiative soumise ce week-end est le test de cette émancipation. Une fois passé, «il y aura, entre la Confédération suisse et l’Union européenne, une amitié perpétuelle et liberté réciproque d’établissement et de commerce». Un rêve? Non, une nécessité. 1. L’immigration en Suisse, soixante ans d’entrouverture, Etienne Piguet, Le savoir suisse, Presses polytechniques et universitaires romandes. 2. La politique migratoire de la Suisse, 1945-1970, Mauro Cerutti.

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