La semaine dernière, le Conseil fédéral a présenté sa politique vis-à-vis de l’Union européenne. Il a d’abord rappelé qu’il s’en tenait à la voie bilatérale. Il a surtout expliqué qu’il allait définir une nouvelle solution institutionnelle horizontale qui puisse s’appliquer aux prochains accords bilatéraux. Les termes du dilemme sont connus: l’UE exige de la Suisse qu’elle reprenne de manière automatique l’évolution de l’acquis communautaire, mais la Confédération ne veut pas perdre son autonomie de décision. Les prochains mois seront dévolus à la recherche d’une formule magique pour résoudre cette aporie.

La plupart des commentaires n’ont pas été tendres à l’encontre du gouvernement. Des termes comme «déni de réalité», «ambiguïté», «impasse», «manque de clarté», «frilosité» ont été utilisés pour caractériser l’approche du Conseil fédéral (LT du 20.8.10). Pourtant, grâce à la conférence de presse du 19 août des conseillères fédérales Doris Leuthard et Micheline Calmy-Rey, on comprend désormais mieux que l’éventuel succès de la voie bilatérale va dépendre principalement de quatre conditions. La première concerne la possibilité d’établir un modèle d’accord du type de celui intitulé «24 heures» [ndlr: permettant à la Suisse de se soustraire à l’annonce préalable des marchandises en transit]. La deuxième dépend de la réaction de l’UDC. La troisième tient évidemment à l’attitude de l’Union européenne. La quatrième a trait à la capacité discursive de ne pas nommer ce que l’on fait afin de «noyer suffisamment le poisson» pour qu’il soit «vendable» politiquement.

L’accord «24 heures» comme idéal-type

Concernant la première condition, il apparaît désormais plus clairement que l’objectif du Conseil fédéral est de proposer l’accord «24 heures» comme «idéal-type» de solution. Dans la conférence de presse du 19 août, Micheline Calmy-Rey a ainsi remarqué qu’une «solution intéressante se trouvait dans l’accord sur les 24 heures» même si elle a précisé que l’on pouvait être encore plus imaginatif et lui adjoindre des solutions utilisées dans d’autres mécanismes. Il est important de souligner que la préférence du Conseil fédéral va plutôt à cet accord «24 heures» qu’à celui de Schengen, du moins en ce qui concerne la reprise de l’évolution de l’acquis communautaire. Ce n’est pas du «pinaillage» que d’insister sur le fait qu’il y a une différence fondamentale entre ces deux modèles. En effet, dans l’accord Schengen, la Suisse reprend de manière automatique toute l’évolution de l’acquis communautaire (sauf si cela touche au secret bancaire). Alors que dans l’accord «24 heures», il est seulement prévu un «suivi dans le temps» de l’acquis communautaire et une instance indépendante de concertation en cas de désaccord. Par contre, il est vrai que l’accord Schengen permet une participation des ministres suisses à l’élaboration des nouvelles législations, ce qui n’est pas le cas dans l’accord «24 heures» où seuls des hauts fonctionnaires helvétiques sont conviés. Cependant, pour le Conseil fédéral, la non-automaticité de la reprise de l’évolution de l’acquis communautaire est bien plus fondamentale que la présence de ses ministres au moment de la formation des décisions de l’UE. Un autre élément intéressant dans les propos de Micheline Calmy-Rey est d’avoir admis que si la Suisse n’était pas en mesure de reprendre l’évolution de l’acquis communautaire, elle pourrait admettre des «mesures compensatoires» de la part de l’UE. Mais la conseillère fédérale a bien précisé que celles-ci devraient «être proportionnées» et «respecter l’équilibre de l’accord concerné».

Une UDC imprévisible

La deuxième condition d’un succès dépend de la réaction de l’UDC et de la droite nationaliste. Sur la base de son attitude dans le passé, il est très difficile d’anticiper sa réaction. Par trois fois, ce parti a montré une telle inconstance dans ses prises de position que toute prédiction reste périlleuse. Rappelons que l’UDC, lors du référendum de 1992 sur l’EEE, s’était farouchement attaquée au libre établissement des personnes, mais qu’elle ne s’y était plus opposée lors de la consultation populaire de 2000. Concernant la reconduction de l’accord sur le libre établissement des personnes, elle n’a cessé de louvoyer en renonçant en 2008 à demander un référendum pour finalement le soutenir massivement en 2009. On retrouve une même inconstance par rapport aux passeports biométriques. Les députés de l’UDC avaient unanimement soutenu leur introduction en 2008 mais le parti s’y était opposé lors du référendum de 2009. Finalement, l’attitude de l’UDC dépendra d’une pesée d’intérêts entre les risques de se confronter aux milieux économiques qui seront favorables à un accord avec l’UE et la crainte d’être débordée par les milieux plus nationalistes comme les Démocrates suisses et la Lega.

L’apparente intransigeance de l’UE

La troisième condition concerne l’attitude de l’Union européenne. Elle martèle, comme l’a fait Herman Von Rompuy, le président du Conseil européen, le 19 juillet dernier, que la Suisse doit reprendre l’évolution de l’acquis, et demande une interprétation homogène dans son application. Serait-elle prête à considérer une solution du type accord «24 heures»? L’ambassadeur de l’Union européenne en Suisse, Michaël Reiterer, considère que cet accord est technique et ne peut pas être généralisé aux futurs accords bilatéraux de la Suisse (NZZ, 7.08.10). La discussion est-elle dès lors close? Lors de sa conférence de presse, Micheline Calmy-Rey ne paraît pas impressionnée par l’apparente intransigeance des porte-parole de l’UE. Elle considère que cela fait partie du jeu de commencer des négociations «en exprimant son point de vue de manière un peu dure». L’attitude finale de l’UE dépendra de multiples facteurs. Rappelons qu’il s’agit d’une gouvernance à multiples niveaux. Par rapport au dossier suisse, il est difficile d’établir qui a le plus d’influence au sein de l’UE. Désormais, le responsable principal au sein de la Commission est Catherine Ashton et, au sein de son cabinet, Edward Bannerman. Mais on ne peut pas dire que la haut représentante se soit particulièrement illustrée sur ce dossier. Elle était d’ailleurs absente lorsque Doris Leuthard s’est rendue à Bruxelles en juillet dernier.

Même si les avertissements de l’Union européenne ne doivent pas être pris à la légère et que le Conseil fédéral affirme les prendre très au sérieux, il faut quand même prendre un peu de recul par rapport aux problèmes évoqués ici. Cela fait en effet près de 50 ans que sont connus les termes du dilemme d’une intégration de la Suisse au système communautaire sans adhésion. En effet, en 1962 déjà, lors de ses tentatives d’association à la Communauté économique européenne, la Suisse avait demandé à participer à l’élaboration des nouvelles directives communautaires, tandis que la Commission européenne posait la question de l’évolution dynamique d’un éventuel accord. A la fin des années 1960, lors des négociations sur un accord de libre-échange, le secrétaire d’Etat suisse Paul Jolles évoquait une «gestaltende Mitwir­kung» [ndlr: «participation créative»]. Le même débat avait accompagné les 17 ans de négociations par le secrétaire d’Etat Franz Blankart sur les assurances autres que la vie. Il avait d’ailleurs trouvé des solutions arbitrales qui n’ont rien perdu de leur actualité. Evidemment, dès le lancement du concept d’Espace économique européen en 1984, l’Union européenne avait parlé «d’Espace dynamique et homogène», alors que la Suisse essayait déjà d’interpréter ces termes dans un sens plus respectueux de sa souveraineté. Plus récemment, on se souvient que les mêmes questions étaient revenues lors de la négociation des accords bilatéraux I et II.

Ne pas nommer ce que l’on fait

La quatrième condition d’un succès de la politique du Conseil fédéral a trait à la capacité discursive de ne pas nommer ce que l’on fait afin de «noyer suffisamment le poisson» pour qu’il soit «vendable» politiquement. En effet, quelle que soit la solution institutionnelle qui sera trouvée, même la plus ingénieuse, le dilemme automaticité/non automaticité constitue une aporie qui ne pourra jamais être totalement résolue. Sur ce point, on comprend désormais mieux la stratégie de communication du Conseil fédéral. La future formule magique ne devra si possible ne pas avoir de nom ou alors un nom de code particulièrement abscons. Ainsi, les termes «EEE light» et «accord-cadre» sont désormais bannis du vocabulaire fédéral. A fortiori, celui de PACS qui est bien trop connoté. Du bout des lèvres, on avance certes l’expression «24 heures», mais tout en sachant que moins de 1% des Suisses comprennent de quoi il en retourne. Nos conseillères fédérales plaident d’ailleurs pour un «changement de paradigme»: «Comment on appelle notre solution? C’est égal.» Et nos deux conseillères fédérales de renchérir: «Ce n’est pas une question de vocabulaire, oubliez le vocabulaire.» «Consciemment, nous n’avons pas utilisé de concept.»

Et s’il fallait quand même nommer in fine cette formule magique ineffable, osons SESAME, pour Switzerland – European System of Administrative MEchanism.

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