La mode actuelle exige que l’on critique le Conseil fédéral. Faut-il s’en prendre aux personnes ou aux institutions? Il est plus créatif de s’intéresser aux secondes qu’aux premières. Mais il faut se garder des diagnostics superficiels et des solutions hâtives. Notre régime politique est-il vraiment inadéquat? Les remèdes envisagés ne seraient-ils pas pires que les maux dénoncés? En pratique, une réforme est-elle tout simplement possible?

Tout système politique a des inconvénients. On les voit mieux en période de crise, au point de confondre parfois les conséquences avec les causes et de perdre le sens des proportions. D’où une série de projets qui vont du plus timide au plus téméraire, mais qui n’ont rien d’original. Toutes les figures imaginables sont connues depuis longtemps: élections populaires, moins de conseillers fédéraux, plus de secrétaires d’Etat, gouvernement à deux niveaux, etc.

S’il est permis d’oublier les idées trop abstraites ou purement utopiques, on ne saurait négliger les propositions envisagées par le Conseil fédéral lui-même, qui n’est pas le moins bien placé pour porter un jugement. Certes, il n’est pas désintéressé. Mais il perçoit mieux que d’autres ce qui est à la fois faisable et souhaitable. Or on observe, à travers les positions prises depuis des décennies, voire un siècle, qu’il est en réalité opposé à presque tout changement important. Chaque fois que le parlement demande une étude, le projet présenté est invariablement soit minime, soit assorti de réserves explicites.

D’après ses communiqués récents, il examine aujourd’hui deux prétendues innovations: augmenter le nombre des secrétaires d’Etat et porter à deux ans la présidence de la Confédération.

La première proposition pourra être jugée seulement lorsqu’elle aura été précisée sur le point central: s’agit-il de créer des organes nouveaux, investis de pouvoirs propres ou simplement de conférer à quelques hauts fonctionnaires un titre plus prestigieux? A cet égard a trop longtemps régné une équivoque qui devrait être enfin dissipée.

De deux choses l’une. Ou bien les secrétaires d’Etat sont des grands commis, qui peuvent représenter la Suisse à l’étranger mais n’ont pas de pouvoir autonome et demeurent soumis à l’autorité hiérarchique du conseiller fédéral en charge du département compétent; telle est la situation actuelle, qui résulte déjà de la loi et ne changerait pas fondamentalement si seul le nombre était augmenté. Ou bien les secrétaires d’Etat deviennent des sortes de ministres, dotés d’une véritable indépendance et d’une responsabilité politique, ce qui impliquerait naturellement une révision de la Constitution.

A la différence de l’autre, ce second terme de l’alternative transformerait assez profondément le système en établissant un exécutif «à deux niveaux». Cette idée avait déjà été émise en mars 2002. Etait alors proposé un gouvernement «à deux cercles», composé du Conseil fédéral et d’un nombre indéterminé de «ministres délégués»; ceux-ci seraient nommés par le Conseil fédéral, avec l’approbation de l’Assemblée fédérale et recevraient «certaines tâches gouvernementales», avec un droit de proposition et de consultation, mais sans «droit de vote dans les affaires gouvernementales». Quant au Conseil fédéral, il pourrait mieux se concentrer sur la conduite de l’Etat, tout en disposant seul de compétences décisionnelles. C’est dire que les ministres délégués auraient une sorte de «coresponsabilité» politique dans les secteurs qui leur seraient confiés, tandis que le Conseil fédéral aurait la «responsabilité politique globale des affaires».

Ce projet était seulement esquissé et devait être introduit par un article constitutionnel encore vague, les détails étant renvoyés à la loi. Tel qu’il était, il paraissait riche de contradictions et laissait ouvertes plusieurs questions essentielles: partage des attributions entre les chefs de département et les ministres délégués, subordination hiérarchique de ceux-ci au Conseil fédéral, sanction de la responsabilité politique des uns et des autres. Une proposition aussi ambiguë et confuse ne pouvait pas séduire les Chambres fédérales, qui renvoyèrent le projet. Cet épisode fait voir qu’un exécutif à deux niveaux serait voué à l’échec. S’il devait être adopté, il ne renforcerait certainement pas la collégialité et aggraverait plutôt ses défauts: il disperserait les responsabilités et multiplierait les querelles personnelles. Chaque conseiller fédéral demeurant à la tête d’un département, il en résulterait d’incessants conflits de compétence et des rivalités de pouvoir avec les ministres délégués.

En seconde ligne, le Conseil fédéral préconise une présidence de deux ans au lieu d’un. Cette idée, elle aussi, a été évoquée il y a une douzaine d’années. Elle peut se concevoir de diverses manières. Suivant une variante «maximaliste», il s’agirait de créer un département présidentiel spécifique, qui déchargerait le président d’un département ordinaire: mise en consultation, cette formule fut écartée au motif qu’elle déséquilibrerait le Conseil fédéral, nuirait à l’égalité entre ses membres et donnerait trop d’autorité à une personne; dans l’esprit du public, le gouvernement s’incarnerait davantage dans le président que dans le collège, lequel cesserait ainsi d’être le symbole de l’unité et de la capacité d’action commune de notre pays, de l’avis du Conseil fédéral lui-même.

Selon une variante «minimaliste», on pourrait allonger le mandat présidentiel sans y apporter d’autre changement. Le but serait alors, non pas tellement de renforcer le pouvoir d’un individu que de faciliter une action continue, surtout dans les relations avec les Etats étrangers. A cet égard, on fait remarquer que le président de la Confédération noue avec d’autres dirigeants des liens personnels qui peuvent être fort utiles et se perdent au bout de quelques mois; chaque année, tout serait ainsi à recommencer, au détriment de notre situation politique. Ce point de vue ne manque pas de force. Il comporte cependant aussi des ambiguïtés. L’innovation, du moins telle qu’elle est envisagée, ne serait pas sans danger. Elle affaiblirait inévitablement le Département des affaires étrangères et son chef, dont la position est déjà difficile et tomberait dans une nette infériorité. Ce danger serait écarté seulement si le président élu pour deux ans assumait automatiquement la direction du département des affaires étrangères. Mais cette solution aurait elle-même le désavantage de menacer la cohérence et la permanence de notre action diplomatique.

Q uoi qu’il en soit, les projets du Conseil fédéral peuvent sembler modestes, d’autant que sur tous les points c’est la variante «minimaliste» qui serait finalement retenue. Mais il faut se rappeler que la marge de ma- ­nœuvre est restreinte par le principe collégial, qui en soi est intouchable, inséparable de la démocratie semi-directe et garant de la stabilité, elle-même nécessaire à la prospérité du pays. La réforme du gouvernement se heurtera toujours aux mêmes obstacles. La question se résume donc à ceci: comment faire fonctionner au mieux la collégialité? La réponse dépend moins de la Constitution que de l’état d’esprit des intéressés – ou du choix des personnes. Néanmoins, une fois les problèmes réels clairement identifiés, des solutions sont concevables.

Premier problème: l’action du gouvernement manque d’unité. La loi prévoit certes une coordination, mais elle pourrait aussi exiger une véritable concertation entre les départements, chaque fois qu’une décision concerne plusieurs membres de l’exécutif. En outre, une meilleure répartition des tâches entre les départements clarifierait les responsabilités et empêcherait peut-être que les conseillers fédéraux prennent des positions contradictoires.

Deuxième problème: la politique étrangère va d’échec en échec, malgré la qualité remarquable de nos diplomates. Le département compétent devrait sans doute être renforcé; à sa tête pourrait être placé, par exception et à côté du conseiller fédéral, un professionnel pourvu d’une large indépendance et du titre de ministre délégué. Si cette solution paraissait inacceptable, on pourrait aussi envisager de confier expressément au président la coordination des affaires extérieures.

En fin de compte, à part quelques retouches, le système actuel pourrait bien survivre longtemps.

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