il était une fois

Une négociation bancaire avec les Etats-Unis au temps de la Guerre froide

Avant d’entrer dans le Code pénal suisse, le délit d’initié a provoqué une crise majeure entre les Etats-Unis et la Confédération, qu’une diplomate de Ronald Reagan a résolue en vertu du rôle précieux de la Suisse dans la confrontation Est-Ouest

Il était une fois

Le délit d’initié est punissable en Suisse selon l’article 161 du Code pénal. L’ambiance des événements qui ont conduit à l’introduction en 1988 de ce nouvel article, surnommé à l’époque «Lex americana», ressemble à s’y tromper à celle qui entoure aujour­d’hui les relations entre les Etats-Unis et la Suisse. A ce moment-là, l’action de quelques personnes clés en a limité les dégâts. Une biographie de l’ancienne ambassadrice du gouvernement Reagan à Berne, Faith Whittlesey, en donne une version inédite*.

Faith Whittlesey est une militante reaganienne de la première heure. Pour récompense de ses efforts lorsque Ronald Reagan accède à la présidence, elle se voit offrir le poste d’ambassadeur à Berne. On est en septembre 1981. Une mauvaise affaire empoisonne les relations entre Berne et Washington. Les Etats-Unis se plaignent que des banques suisses ont acheté à la bourse de New York des actions au nom de certains clients en possession d’informations confidentielles privilégiées. Or la loi américaine interdit pareille transaction. Pour les punir, la Commission de contrôle des marchés financiers (SEC) demande aux banques les noms de ces clients. Or, comme on sait, la loi suisse sur les banques l’interdit en son article 47. Deux logiques juridiques se cognent. Si la SEC laisse faire les banques suisses, elle viole la loi américaine. Si les banques satisfont à la demande américaine, elles violent la loi suisse.

Quand Whittlesey prépare ses valises pour Berne, la déclaration de guerre est prête. Le Trésor américain prépare une action légale contre les banques. La SEC annonce qu’elle combattra le délit d’initié férocement, «with hobnailed boots». L’un de ses directeurs, John Fedders, chargé de l’application des peines, un nouveau à peine nommé à ce poste, se sent surveillé par les démocrates, qui soupçonnent l’administration Reagan de vouloir montrer de l’indulgence envers les milieux d’affaires. Il est décidé de leur donner tort. De leur côté, les banquiers suisses ont embauché les meilleurs avocats de New York, assez cher pour leur faire miroiter une victoire en jouant sur les imprécisions de la loi américaine. L’ambassadeur Jean Zwahlen, alors chef du Service économique et financier du Département des affaires étrangères, voyait les risques pour l’ensemble de la place financière suisse. Il se souvient: «Je ne savais pas si j’étais capable de gérer cette situation. J’avais le sentiment que le monde s’écroulait.»

Whittlesey prend connaissance du drame non par le Département d’Etat, curieusement absent sur ce dossier, mais par un ami avocat, au service à New York de feu la Société de Banque Suisse. Elle réagit en juriste, et en reaganienne: si l’affaire vient devant les tribunaux, pense-t-elle, les diplomates ne pourront plus la ramener dans le champ de la négociation. Les Etats-Unis perdront alors l’amitié de la Suisse, un partenaire fiable et un allié précieux dans le contexte de la Guerre froide. L’ambassadrice est décidée à empêcher cette issue.

Aussitôt en Suisse, elle se fait annoncer du côté de la Bahnhof­strasse, à Zurich. Les premiers contacts avec les banquiers sont glaciaux. «Je pense qu’ils se disaient: pour qui elle se prend?» Pour sa part, elle les trouve machos. Elle leur explique bravement pourquoi un arrangement diplomatique est plus conforme à leurs intérêts qu’une bataille judiciaire qui risque de mal tourner pour eux, elle sait de quoi elle parle, elle a été elle-même procureur. Ses arguments les laissent de marbre. Ils ont confiance en leurs avocats, qui veillent à ne pas perdre leur mandat.

Mais, en octobre 1981, un juge américain ordonne la saisie des gains de plusieurs filiales de banques suisses aux Etats-Unis – l’équivalent d’environ 5 milliards de dollars. Tous les avoirs de la Banca della Svizzera Italiana sont saisis et une amende de 50 000 dollars par jour lui est imposée jusqu’à ce qu’elle révèle le nom de ses clients initiés. Un tremblement de terre dans l’establishment bancaire helvétique.

Jean Zwahlen est horrifié. Persuadé qu’il faut négocier d’urgence mais ne connaissant personne, ni à la SEC, ni à la Justice, ni au Trésor, il approche la nouvelle ambassadrice. Son message est simple: il a besoin de temps pour collecter toute l’information nécessaire et mettre d’ac­cord les banquiers suisses au­tour d’une attitude commune, ce qui est fort compliqué. Il faut aussi con­vaincre, à Berne, une administration très légaliste, choquée elle aussi par ce qu’elle perçoit comme un dik­tat. Et, priorité des priorités, in­siste Zwahlen, il faut repousser les amendes.

Whittlesey est d’accord. Elle n’a pas aimé la démonstration de force. Elle explique aux dirigeants de la SEC que l’importance stratégique de la Suisse est supérieure au désaccord juridique en cours. La Suisse, leur dit-elle, a une culture des lois, elle tient à sa souveraineté et déteste se faire dicter sa conduite. Il est primordial de la traiter comme un partenaire égal.

Parce qu’elle est proche de Ronald Reagan et parce qu’elle a des accointances dans la SEC, elle convainc. Elle obtient, en court-circuitant les procédures administratives normales, que le directeur de la SEC, John Fedders, vienne en personne en Suisse exposer le point de vue américain. Elle prépare soigneusement son voyage, ses rencontres et ses loisirs, dont l’obligatoire promenade dans les Alpes, bien connue pour ses effets adoucissants sur les mœurs des gens en colère.

Quand il arrive, à la veille d’un week-end, entouré de hauts fonctionnaires d’autres départements, elle jette un coup d’œil sur son projet de présentation. Il est poli, rationnel, correct du point de vue du droit mais très américain et sans aucune ouverture vers les Suisses. Elle suggère d’autres mots, plus accueillants, plus invitants. Elle plonge son hôte et ses acolytes dans l’atmosphère helvétique. Elle les voit trop sûrs d’eux et veut les empêcher de penser qu’en un quart d’heure les Suisses plieront et qu’ils pourront repartir. Une négociation, c’est long, leur dit-elle, vous devrez rester.

Après quelques brusqueries, le langage américain change en effet. Les contacts sont nombreux, et répétés, quoique frais. Pour rallier les sceptiques, les partisans de Whittlesey à la Chambre de commerce américano-suisse de Zurich invitent John Fedders à tenir un discours devant la communauté bancaire, encore très remontée. L’homme, qui mesure 2,13 m et passe facilement pour un Goliath, cherche quelque chose de léger à raconter. Ayant lu que les Zurichois s’indignaient des coûts de la rénovation de l’Opéra, il invente une histoire: «Beaucoup plus jeune dans ma vie, j’ai été une star comme chanteur, et j’ai chanté à l’Opéra de Zurich…» Stupéfaite, l’audience écoute. Et quand il a terminé, elle éclate en applaudissements. «Encore, encore», crie-t-elle. Il l’accompagne: «Encore, encore», clame-t-il à son tour. Puis, désignant Rainer Gut, alors patron du Crédit Suisse, il lance: «Combien de bis dois-je encore faire?» «Jusqu’à ce que vous chantiez juste», aurait répondu Gut, selon Fedders. Les digues du ressentiment sont rompues. On promet de se revoir. Et l’on se revoit à maintes reprises.

Whittlesey a trouvé des alliés dans son camp, Jean Zwahlen en a dans le sien, notamment le président Kurt Furgler, qu’il met exclusivement dans la confidence d’une négociation qui va devenir ultra-secrète.

Les deux parties sont sous la pression de leur gouvernement et de leur opinion publique. Leur marge de manœuvre est étroite. Furgler indique à Zwahlen les limites des concessions possibles. Une réunion a lieu à Montréal. C’est la bonne, une entente est trouvée. La Suisse permettra à ses banques de coopérer avec la SEC dans les cas de délit d’initié. Les banques avertiront leurs clients que le secret ne sera plus illimité. En contrepartie, les Américains s’engagent à ne plus attaquer frontalement le secret bancaire. John Fedders et Jean Zwahlen signent un accord de principe en août 1982. Six ans plus tard, le délit d’initié entre dans le Code pénal suisse. La diplomatie a triomphé de la force brute. C’était au temps où la Suisse était stratégiquement utile aux Etats-Unis.

* Thomas J. Carty, Backwards in High Heels, Faith Whittlesey, Reagan’s Madam Ambassador in Switzerland and the West Wing. Casemate, Philadelphia &  Oxford, 2012.

Whittlesey explique aux dirigeants de la SEC que l’importance stratégique de la Suisse est supérieure au désaccord juridique en cours

Le président Kurt Furgler est le seul dans la confidence d’une négociation qui va devenir ultra-secrète

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