La publication d'Histoire de la neutralité, une perspective par l'historien suisse Jean-Jacques Langendorf aux Editions Infolio marque une étape dans la compréhension de ce concept. L'auteur déplore que cet instrument central dans l'histoire nationale soit si mal aimé. Son ouvrage fait d'ailleurs débat: n'aurait-il pas réhabilité plus que de raison une neutralité que certains considèrent comme amorale - au regard de la Deuxième Guerre mondiale - et d'autres obsolète, étant donné les nouveaux équilibres politiques et militaires? C'est autour de ces questions que Le Temps a réuni l'auteur, l'historien Antoine Fleury et le diplomate Bénédict de Tscharner.

Les astérisques renvoient à l'encadré «Repères historiques»

Le Temps: Vous écrivez, Jean- Jacques Langendorf, qu'on fait à la neutralité une «réputation détestable». L'horreur absolue de la Shoah, au cours de la Deuxième Guerre mondiale, n'a-t-elle pas stigmatisé ceux qui se sont abstenus de la combattre? Un événement aussi monstrueux n'obligeait-il pas à reconsidérer de manière radicale la neutralité?

J.-J. Langendorf:Admettons que devant cette tragédie la Suisse ne soit pas demeurée neutre. Eh bien, l'horreur de la Shoah n'en aurait été qu'augmentée. La Suisse aurait été attaquée par les Allemands, elle aurait succombé, et tous les Israélites vivant en Suisse auraient été exterminés. Je pense donc que le maintien de la neutralité a permis à un certain nombre d'Israélites d'échapper au massacre. Il y avait en Suisse entre 6000 et 7000 Juifs en 1939, 22000 ont été accueillis pendant la guerre, sans parler de l'affaire Lutz à Budapest, où 35 000 à 60000 Israélites ont pu échapper à la mort.

- Antoine Fleury, souscrivez-vous à cet argument?

A. Fleury:Dans l'ensemble, oui. L'armée suisse était moins bien entraînée en 1939 et plus mal équipée que les armées étrangères. Sa contribution à la victoire des Alliés aurait été très modeste. Si nous n'avions pas eu une attitude d'équilibrisme, Hitler ne nous aurait pas ménagés. Nous aurions au mieux connu une mise sous tutelle à la manière du Danemark. Le Conseil fédéral avait laissé entendre que la Suisse résisterait avec force, mais on estime aujourd'hui qu'elle aurait tenu trois semaines. Le Réduit national n'était pas organisé. Quelle eût été l'attitude du général Guisan si le maréchal Goering* l'avait convoqué à Bâle pour lui dire: «Il n'y aura pas de victimes pour autant que vous collaboriez»? Quand on sait que le général Guisan* était un grand admirateur du maréchal Pétain*, on peut imaginer qu'il n'aurait pas trouvé déshonorant de conclure un accord avec des Allemands qui auraient garanti leur non-occupation pour autant que la Suisse mette à leur disposition ses tunnels, son industrie, ses chemins de fer, etc.

- Ce scénario a-t-il été discuté au sein du Conseil fédéral?

A. Fleury: Jamais. Pourtant, après l'effondrement de la France en juin 1940, beaucoup de gens pensaient en Suisse que nous étions les prochains. Il y a eu le savoir-faire des Suisses pour vendre leur position. Les Allemands se sont demandé ce que la Suisse leur apporterait si elle était occupée, et si elle ne l'était pas. Or, s'ils pouvaient garder au cœur de l'Europe une Suisse indépendante et libre, ils montraient qu'ils n'étaient pas si terribles que cela.

- Cette position était toutefois très discutée en Suisse...

A. Fleury:Des rumeurs circulent disant qu'il y aurait eu des pro-Allemands au sein du Conseil fédéral. Je n'en ai pas trouvé. J'attends toujours l'historien qui pourrait démontrer que le Conseil fédéral était favorable à l'Allemagne. Qu'il y ait eu des réflexions sur l'avenir, dès lors qu'on pensait à partir de 1940 que l'Europe allait être allemande, c'est normal. On peut distinguer au sein du Conseil fédéral des esprits plus fins, des esprits plus rapides et d'autres qui ne voient pas venir les choses à temps. Malgré tout ce qu'on a pu dire sur Pilet-Golaz*, il a vu venir le changement. C'est lui qui donne des instructions pour l'étude de l'après-guerre dès 43. Il sait qu'à partir de ce moment, la victoire ne pourra pas être du côté de l'Allemagne. Il faut encore distinguer entre les considérations générales et la nécessité de gérer au quotidien les relations internationales, en particulier les négociations économiques avec les Allemands et les Anglais. J'ai été très impressionné de découvrir comment les Suisses ont claqué la porte au nez des Allemands en leur disant: «Si nous devons vous accorder cela, nous ne serons plus neutres, et ce n'est pas dans votre intérêt que nous ne soyons plus neutres.» Où l'on peut avoir des bémols, c'est à propos du fameux crédit accordé à l'Allemagne. C'était une manière discutable d'acheter notre indépendance par l'argent. En réalité, ce n'est pas la neutralité que nous avons défendue, c'est l'indépendance: la première est un instrument au service de la seconde.

- Au fond, la politique de neutralité a été une politique d'opportunité.

J.-J. Langendorf: Bien sûr. A partir du Traité de Versailles* et de la création de la SDN*, la plupart des jurisconsultes considèrent de plus en plus que la neutralité est une notion transactionnelle, c'est-à-dire du chewing-gum. Selon cette doctrine, il s'agit de protéger son indépendance et donc de faire des concessions, la question étant de savoir jusqu'où. Je suis tout à fait d'accord d'admettre que les concessions suisses ont été très importantes, aux Allemands d'abord, aux Alliés ensuite.

- Bénédict de Tscharner, quelle place la neutralité occupe-t-elle dans la réalité diplomatique de la Suisse contemporaine?

B. de Tscharner:Je ne suis pas historien, mais il me semble que l'on fait trop de cas de la neutralité dans certains débats de politique étrangère. L'expérience de la Deuxième Guerre mondiale ne peut pas nous donner des leçons pour la situation actuelle. C'était quand même une situation très particulière. Il y a eu une rupture depuis, qu'il faut essayer d'interpréter. Cela dit, il est utile de garder ce dossier sur la table, de le rouvrir régulièrement et de se reposer des questions. J'en vois deux. La Suisse a-t-elle failli à ses devoirs de neutre? Une autre politique aurait-elle changé quoi que ce soit? La première instruit un mauvais procès. A la deuxième, on peut répondre que la politique suisse durant la Deuxième Guerre mondiale a été «globalement positive». Mais on ne peut pas placer ce débat au centre de notre réflexion sur la politique étrangère. Prenons garde à ne pas devenir prisonniers de notre propre mémoire.

J.-J. Langendorf: L'effritement de plus en plus rapide de la mémoire va peut-être contribuer à dégager le terrain.

A. Fleury: En tant qu'historien, je me récuse à dire si cette politique était juste ou pas. Il faut d'abord essayer de comprendre comment ça s'est passé, puis admettre qu'une réécriture s'est faite. Le Conseil fédéral lui-même a réécrit cette histoire. Quand les gens travaillaient au jour le jour, ils savaient très bien qu'ils faisaient des choses répréhensibles ou délicates. Les Anglais le leur ont assez reproché, puis les Américains et les Soviétiques. On savait bien que toutes ces accusations ne sonnaient pas faux. Mais on était en même temps coincés par l'Allemagne.

- Allons à la Guerre froide. La neutralité n'a pas été vécue par les Suisses comme une réalité. Ils ont eu clairement conscience d'appartenir au camp occidental. N'était-elle pas un pur artifice?

A. Fleury: La réponse est donnée très clairement par le Conseil fédéral, et Max Petitpierre* n'arrête pas de le répéter dans tous ses discours: il n'y a plus de neutralité conventionnelle après la guerre dès lors que plus personne ne la reconnaît. La SDN a été enterrée en 1946, il n'y a plus aucun texte de référence reconnaissant notre neutralité. Max Petitpierre a bien essayé en 1946 de la faire reconnaître par l'Assemblée générale des Nations unies. On l'a dissuadé d'entreprendre une démarche qui aurait montré au monde entier que nous n'étions pas solidaires. Paul-Henri Spaak* lui avait dit: «Surtout n'évoquez rien, ce sera un flop diplomatique, le monde va découvrir que vous êtes des méchants, que vous n'avez rien fait! Restez tels que vous avez toujours été, soyez utiles, rendez service aux autres, et personne ne se rendra compte que vous n'êtes pas membres de l'ONU.» Les Soviétiques nous traitent d'hypocrites, les Américains nous somment de rejoindre le combat de la justice et du bien.

B. de Tscharner: Il est très intéressant de relire les travaux de la commission qui a discuté à l'époque de l'adhésion à l'ONU. Entre eux, les experts suisses savent qu'ils sont en dehors du temps, un peu à côté de la plaque, mais ils ne le disent pas au peuple. Vus d'aujourd'hui, certains de leurs débats font rire. Ils refusent d'adhérer au Conseil de l'Europe, parce qu'il pourrait s'y tenir des débats politiques! Mais ces arguments étaient pris très au sérieux. On lit là

une absence totale d'idéalisme. Personne ne se demande si notre participation pourrait être utile à la paix ou à l'entente entre les peuples. Les juristes s'interrogent simplement: est-ce compatible, aux trois quarts compatible ou à moitié compatible avec notre politique de neutralité!?

A. Fleury: Cela s'explique en partie par la Guerre froide, qui relégitime la neutralité. Il s'agissait alors de convaincre l'URSS que nous n'étions pas des ennemis. Or, l'opinion suisse ne comprenait pas que l'on fasse les yeux doux à Moscou. La situation n'était pas facile, l'URSS était la plus grande puissance du continent. On ne savait pas jusqu'où elle irait, les communistes étaient solidement installés en France et en Italie. Il avait été difficile de renouer avec l'URSS en 1946. L'obsession, c'était que Moscou retire son ambassadeur. Il est très intéressant de constater que l'on fait alors des concessions au bloc soviétique, notamment en s'abstenant de protester trop fort contre les nationalisations. Tout cela faisait fulminer Washington. En 53, lorsque l'armistice a été signé dans la guerre de Corée, on a cru à Berne que c'était fini, que l'on pourrait à nouveau négocier avec les pays de l'Est. Mais non: la Guerre froide a continué. Le cocasse dans nos relations avec Moscou, c'est que ce sont les Soviétiques qui ont reconstitué la neutralité suisse du Congrès de Vienne, avec le traité d'Etat qui instituait la neutralité de l'Autriche en 1955.

- Comment cela?

A. Fleury: Au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, le 1er Août à l'ambassade de Suisse à Moscou était une cérémonie sinistre, au cours de laquelle une poignée de collègues venait présenter leurs vœux au malheureux ambassadeur de Suisse. Mais le 1er août 1955, Boulganine, Khrouchtchev et Molotov, la troïka qui dirige l'URSS, débarquent à l'ambassade avec des ministres de premier plan et se répandent en amabilités pour la Suisse et les Suisses. C'est extraordinaire. La Suisse est redevenue au centre. Les Autrichiens ne voulaient pas leur statut de neutres. Ce sont les Soviétiques qui leur ont imposé une neutralité «de type helvétique». Les Russes avaient découvert les vertus de la neutralité suisse lors des négociations sur l'Indochine en 54 et du sommet des quatre Grands, le premier depuis Potsdam, à Genève, en 55.

J.-J. Langendorf: Ce retournement de l'URSS a conduit à un incident cocasse au Conseil national. Le communiste Jean Vincent était à la tribune et vitupérait contre la neutralité. Max Petitpierre a tiré de sa serviette le dernier numéro de la Pravda, transmis par l'ambassade, qui titrait: «Saluons bien haut la neutralité suisse!».

- Est-ce que ces événements rendent une légitimité intérieure à la promotion de la neutralité? On assiste en effet à la fin des années 50 à une floraison de brochures, discours et libelles qui la célèbrent.

B. de Tscharner: C'était de la langue de bois. On n'expliquait pas, on assénait. Les apparatchiks de la neutralité en ont fait un mythe, dans une époque où dominaient les mythes. La Suisse se rassurait comme ça. Elle se fabriquait une identité.

- Aujourd'hui, est-ce qu'il y a encore des menaces qui justifient la neutralité?

J.-J. Langendorf:En Europe, actuellement, je peux voir des tensions, des problèmes, du terrorisme, mais je ne vois pas de conflit armé entre un pays de l'Est ou même entre la Russie et l'ouest du continent. Mais le pire pouvant toujours arriver, une montée du nationalisme en Russie, par exemple, on pourrait arriver à une tension intolérable dans une Europe qui demeure fragilisée, sans Constitution, sans armée commune, et inscrite dans l'OTAN, ce qui est problématique. Dans mon livre, je cite Carl Schmitt*, qui développe sa théorie des grands espaces. Si un grand espace européen allant jusqu'à l'Ukraine et la Biélorussie était créé et fonctionnait de manière cohérente, la neutralité ne me paraîtrait plus soutenable. Nous serions pris dans cette Europe, englobés dans la menace qui planerait sur elle.

- En attendant, quelle validité garde-t-elle?

B. de Tscharner:Aujourd'hui, dans le XXIe siècle, la neutralité peut être un instrument valable, mais je m'inscris en faux contre une tendance qui veut en faire le centre de la politique étrangère. Il s'agit d'un principe de précaution, mais l'ingénieur doit savoir ce qu'il fait de sa construction. Pour moi, il y a quatre grands chantiers dans la politique étrangère. Le chantier européen, celui du développement durable, les droits de l'homme, et le maintien de la paix. Dans les trois premiers, la neutralité ne nous aide pas à trouver notre chemin. En revanche, dans les conflits de l'avenir, l'ONU ne peut pas jouer son rôle partout. Face aux échecs des systèmes de sécurité collective, la Suisse peut être utile, et parce que la tradition a une valeur en soi, parce qu'elle nous donne une légitimité et une identité, la neutralité a une raison d'être. Mais devant des projets positifs, de coopération, d'intégration, de création, la neutralité ne fournit pas de réponse. Au fond, si on lit bien les arguments officiels aujourd'hui, la neutralité est importante parce que les Suisses y sont attachés! C'est un argument d'apparence, purement populiste.

A. Fleury: Les Suisses sont attachés à la neutralité un peu comme les Anglais à la reine. A quoi sert-elle? A tout et à rien. Imaginons l'Angleterre et le Commonwealth sans la reine. Dans le regard des autres, imaginez un Suisse qui ne soit pas neutre. En fait, il ne faudrait plus trop parler de neutralité, parce que le concept n'est plus opérationnel. C'est un legs, un patrimoine. Il y a quinze ans déjà, je pensais qu'il valait mieux parler de fonction internationale. Mais, à ma grande stupéfaction, tout le monde a recommencé à parler de neutralité depuis quelques années.

B. de Tscharner: Lorsque Micheline Calmy-Rey dit que la politique des droits de l'homme, c'est de la politique de neutralité, elle colle une étiquette sur une politique parfaitement légitime et positive. Cela lui permet de mieux faire passer les choses auprès de la droite nationaliste.

- Jean-Jacques Langendorf, êtes-vous d'accord avec cette vision de la neutralité comme reliquaire de la croyance nationale?

J.-J. Langendorf: Je suis d'accord qu'il ne faut pas tout mettre dans le panier de la neutralité comme l'a fait Micheline Calmy-Rey. On ne peut pas dire que nous faisons de l'humanitaire parce que nous sommes neutres, ce sont deux choses différentes. Il y a des pays qui ne sont pas neutres et qui font aussi de l'humanitaire de très bonne qualité.

- On a parfois l'impression que c'est parce qu'elle est neutre que la Suisse se doit de faire de l'humanitaire. Pour se dédouaner.

J.-J. Langendorf: C'est une thèse apparue après la guerre: puisque ce serait un privilège que d'être neutre, il est nécessaire de faire le bien.

- La neutralité n'est-elle pas surévaluée dans la Suisse d'aujourd'hui?

J.-J. Langendorf: La neutralité est un ludion. Elle remonte quand les temps sont agités, elle redescend sous la surface quand ils sont plus calmes. La question qui mérite d'être posée est la suivante: est-ce que la neutralité a apporté du malheur à la Suisse? La réponse est clairement non, bien au contraire.

- Serait-ce une bonne idée d'inscrire la neutralité dans la Constitution, comme le souhaitent certains milieux?

J.-J. Langendorf: Une inscription dans la Constitution est un problème extrêmement grave. Talleyrand disait des constitutions: «Faites-les courtes et obscures.»

B. de Tscharner: Ce serait une aberration. La neutralité n'est qu'un instrument. Si un jour il faut s'en servir, nous devons pouvoir le faire librement.

A. Fleury: Cela irait complètement à contretemps. Nous ne pouvons pas être neutres tout seuls. Il faut faire reconnaître notre neutralité par d'autres.

- Il y a un paradoxe à voir la jeunesse de moins en moins favorable à l'Europe et de plus en plus favorable à la neutralité.

B. de Tscharner: Plus on est pour la neutralité, moins on sait ce que c'est.

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