Votations du 26 novembre. Une histoire de milliard

Nous voterons le 26 novembre sur le milliard de la cohésion, un intitulé qui a fini par s'imposer même s'il n'est pas tout à fait adéquat. Concrètement, le peuple est appelé à se prononcer, suite au référendum lancé par l'UDC, sur une nouvelle loi sur l'aide à l'Est, c'est-à-dire sur l'aide au développement accordée aux anciens pays communistes. Cette loi, qui vient remplacer une ordonnance arrivant à échéance, constitue également la base légale pour le versement d'une contribution suisse aux dix nouveaux Etats membres de l'UE, tous anciens membres de l'empire soviétique, hormis Chypre et Malte. L'aide au développement comme la contribution aux dix nouveaux membres de l'UE sont l'une et l'autre menacées par le référendum de l'UDC, mais seule la seconde est en fait contestée.

De l'économie planifiée à l'économie de marché

Comment en est-on arrivé là? Après la chute du mur de Berlin, les anciens Etats membres du bloc soviétique ont émergé de plusieurs décennies de régime communiste dans un état de dévastation économique, sociale et environnementale impressionnant dont certains sont encore bien loin d'être remis. La Suisse leur a rapidement manifesté sa solidarité au travers de quelque 800 projets de coopération ponctuels, qui ont laissé, on en entend encore parler aujourd'hui sur place, un souvenir apprécié. De 1991 à 2002, Berne a déboursé 685 millions pour soutenir le processus de réformes dans la seule Europe centrale. Cette aide à la transition, sous-entendu entre l'économie planifiée et l'économie de marché, s'est ajoutée à l'aide humanitaire traditionnelle.

Au total, la Suisse a consacré depuis 1990 quelque 3,05 milliards aux anciens Etats communistes. Les Etats des Balkans, la Bulgarie et la Roumanie jusqu'au 1er janvier prochain, les anciennes républiques soviétiques du sud du Caucase et d'Asie centrale bénéficient toujours d'une aide. Le Kirghizistan, le Tadjikistan, le Turkménistan, l'Ouzbékistan, et l'Azerbaïdjan représentent un intérêt particulier. Avec la Pologne, la Serbie, et la Suisse, ces pays constituent un groupe à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international. L'existence de ce groupe, parfois appelé «Helvétistan», permet à Berne de siéger au sein des organes dirigeants de ces deux organisations.

La requête de Bruxelles

Ces engagements en faveur des anciens pays communistes n'ont guère suscité à l'époque de controverse politique, dans un contexte émotionnellement favorable, qu'on se souvienne du vaste mouvement de solidarité qui s'est manifesté à l'endroit de la Roumanie. Mais le milliard de la cohésion, s'il concerne ces mêmes pays, s'inscrit dans un contexte européen, puisqu'il s'agit d'une contribution demandée à la Suisse, et aux Etats membres de l'Espace économique européen (EEE), Norvège, Islande et Liechtenstein, par l'UE, pour compléter son propre programme de soutien à ses nouveaux membres.

L'UE répète en effet avec ses dix nouveaux membres un exercice de redistribution entre les régions riches et les régions pauvres qui a montré son utilité lors du précédent élargissement. Depuis 1988, l'UE a investi quelque 480 milliards d'euros en Grèce, au Portugal, en Irlande, dans les nouveaux Länder d'Allemagne de l'Est, dans le sud de l'Italie et en Espagne. C'est cette politique de cohésion qui a permis le décollage des pays du Sud et de l'Irlande, devenue elle-même un contributeur net au budget européen. Les bénéficiaires en sont aujourd'hui essentiellement les dix nouveaux Etats membres, plus la Grèce et le Portugal. Pour la période 2007 à 2013, un peu plus de 300 milliards d'euros seront affectés à la politique de cohésion (lire ci-contre). La Suisse, comme les membres de l'EEE, a été conviée à participer à cet effort par Bruxelles, qui considérait que c'était une sorte de prix à payer pour l'entrée sur un grand marché européen qui recouvre désormais, à part les Balkans, la majeure partie du continent. Berne a posé 1 milliard de francs sur la table, en calculant que c'était un peu moins que la Norvège, qui paie logiquement un peu plus (1,7 milliard de francs) parce qu'elle est plus intégrée, puisque membre de l'EEE.

La Suisse résiste

Contrairement à ce que prétendent aujourd'hui les référendaires, la Suisse a beaucoup renâclé à verser la contribution que Bruxelles lui réclamait avec obstination. Le Conseil fédéral a longuement insisté sur les efforts qu'il avait déjà consentis en faveur des pays de l'Est, en faisant valoir l'aide suisse comme une sorte de participation anticipée à l'effort de solidarité envers les nouveaux Etats membres. Il a également mis en avant sa participation aux efforts de paix dans les Balkans. Micheline Calmy-Rey ne ratait jamais une occasion, non plus, de mettre en avant les bienfaits promis à l'Europe par les transversales ferroviaires alpines.

L'UE a formulé, officiellement, ses exigences pour la première fois le 14 mai 2003. Dans une lettre adressée à Micheline Calmy-Rey, le commissaire aux Affaires étrangères, le Britannique Chris Pattten, s'informait des «dispositions de la Suisse à fournir une contribution à la mise en place du grand marché unique». Berne a mis du temps à réagir, et les premiers contacts, en novembre 2004, ont été peu amènes entre les deux parties. L'UE d'une part voulait un accord en bonne et due forme, comme elle en avait conclu un avec la Norvège, membre de l'EEE, et surtout elle entendait obtenir une contribution suisse non seulement pour les dix nouveaux Etats membres mais également pour le Portugal, l'Espagne et la Grèce. Cette prétention, absolument irrecevable pour la Suisse, a empoisonné pendant des mois les relations entre Bruxelles et Berne. Si l'UE s'interrogeait ouvertement sur la «bonne foi» de la Suisse, Micheline Calmy-Rey déplorait, à Berne, «l'arrogance de Bruxelles». Finalement, l'UE a cédé sur presque toute la ligne. Elle voulait une solution rapide, elle a dû attendre. Elle voulait un accord, elle a dû se contenter d'un «memorandum of understanding». Elle voulait que la Suisse verse son écot dans un pot commun, elle a dû y renoncer. Elle voulait que l'Espagne, le Portugal et la Grèce aient leur part, il n'en a plus été question.

Le Conseil fédéral a annoncé son intention de verser 1 milliard de francs sur cinq ans en mai 2004, une semaine avant l'aboutissement du deuxième cycle de négociations bilatérales. S'il n'y avait aucun lien juridique entre les deux, on peut penser que l'annonce de la contribution suisse n'a pas nui à la décision de Bruxelles de signer le deuxième paquet d'accords et de consolider ainsi la voie bilatérale.

Le gâchis du financement

La question du financement s'est posée d'emblée et a failli tout compromettre. Un groupe de travail interdépartemental avait été désigné en juillet 2003 pour plancher sur une question qui n'a été définitivement résolue, par le Conseil fédéral, qu'au début juillet 2006. Il avait été prévu à l'origine que l'opération serait blanche, le milliard étant compensé moitié-moitié par les départements des Affaires étrangères et de l'Economie. Par la suite, l'idée a germé d'utiliser une partie des fonds que rapportera à la caisse fédérale l'accord sur la fiscalité de l'épargne, dont le montant n'était pas encore chiffré. Aucun consensus n'a toutefois pu être trouvé sur une répartition exacte, et le dossier du financement s'est envenimé au fur et à mesure que la controverse se prolongeait. Il faut dire que les deux départements concernés n'avaient pas beaucoup de marge de manœuvre, particulièrement les Affaires étrangères. La compensation risquait fort de se faire au détriment de l'aide au développement.

Le Conseil fédéral étant incapable de prendre une décision, tout le monde s'en est mêlé en formulant des exigences contradictoires. Les œuvres d'entraide ont convaincu nombre de parlementaires de venir à la rescousse, à commencer par Doris Leuthard, qui ne pensait pas encore au Conseil fédéral, de faire pression sur le gouvernement pour qu'il épargne l'aide au développement. Le Parti socialiste en a fait de même, alors qu'economiesuisse exigeait au contraire une compensation intégrale. Les partis se sont énervés contre le Conseil fédéral en le sommant de décider. Les deux Chambres ont toutefois dû adopter la loi sur l'aide à l'Est sans que le financement soit réglé. Micheline Calmy-Rey a fait traîner les choses au maximum en espérant parvenir à diminuer, au forcing, la participation de son département. Le Conseil fédéral a fini par prendre, à la veille des vacances, une décision ne satisfaisant personne.

Cette controverse sur le financement a puissamment encouragé l'UDC à lancer un référendum. En fait, le parti de Christoph Blocher ne souhaitait pas s'engager, mais la direction du parti a été poussée par sa base. Ce sont les Démocrates suisses et la Lega tessinoises qui se sont lancés les premiers. Voyant le danger d'être dépassée sur sa droite, la direction de l'UDC a repris le référendum à son compte, causant ainsi une surprise certaine dans la Berne fédérale.

L'UDC conteste notamment le mode de financement en dénonçant un blanc-seing accordé au Conseil fédéral. Il est exact que la loi autorise le Conseil fédéral à proposer non seulement le milliard de francs en question, mais de nouvelles contributions qui pourraient être demandées par d'autres pays européens - la Turquie n'est pas concernée - au moment de leur entrée dans l'UE. Le cas va se poser concrètement pour la Bulgarie et la Roumanie. Toutefois, le Conseil fédéral ne peut engager concrètement ni le milliard ni d'autres contributions dans le futur sans obtenir l'accord du parlement, appelé à se prononcer sur des crédits-cadres. Et les droits populaires sont préservés - référendum toujours possible.

Le piège de la contribution volontaire

Les référendaires affirment aujourd'hui que la Suisse devra payer 1 milliard parce que Micheline Calmy-Rey a promis cette somme avec légèreté pour soigner sa popularité à Bruxelles, alors que la Suisse ne devait rien à l'UE. C'est absurde, mais il est vrai que la ligne de négociation choisie par Berne offrait une arme à un adversaire de mauvaise foi. Objectivement, l'UE attendait de la Suisse qu'elle participe à la contribution de cohésion dans la mesure où, sans être membre de l'UE, elle tire également avantage de l'élargissement. Vue de Bruxelles, la contribution helvétique était une sorte de ticket d'entrée sur le grand marché européen. Berne a toujours réfuté cette interprétation.

La Suisse a eu pour souci primordial d'éviter tout ce qui pourrait laisser présumer de l'acceptation d'une obligation juridique envers une organisation dont elle ne fait pas partie. Elle a donc tout fait pour éviter un engagement formel en refusant de baser sa contribution sur un accord. D'où le choix d'un «memorandum of understanding» en lieu et place d'un traité et le refus de conclure avec Bruxelles au profit de négociations directes avec les pays intéressés. En somme, Berne a accepté une obligation politique sans vouloir préjuger de l'avenir en la concrétisant par un lien de nature juridique. Et c'est pour bien faire comprendre ce refus de se lier les mains que Micheline Calmy-Rey n'a cessé d'insister sur le fait que le milliard est une contribution volontaire. Ce parti pris a également conduit à quelques errances sémantiques. L'engagement suisse a connu plusieurs dénominations au cours du temps avant de devenir une «contribution de la Suisse à la réduction des disparités économiques et sociales dans l'Union européenne élargie», formule tout simplement inutilisable par les médias.

Sur le terrain

La Suisse répartit sa contribution entre les dix nouveaux Etats membres en reprenant les mêmes critères que ceux utilisés par la Norvège. Le Conseil fédéral doit conclure avec chacun des pays concernés un accord-cadre bilatéral réglant l'utilisation des fonds. La Suisse choisit elle-même, en toute autonomie et en collaboration avec les pays intéressés, les programmes et les projets concrets. Tout ce processus a déjà fait l'objet d'un intense travail préparatoire, à Berne comme dans des discussions exploratoires avec les capitales concernées.

On peut distinguer quatre grands domaines d'activités, à commencer par la gouvernance. La contribution suisse pourrait s'appliquer au renforcement des capacités administratives dans les domaines de la sécurité aux frontières, de la sécurité de droit, de l'amélioration de la lutte contre la corruption ou de la prévention des catastrophes, entre autres.

L'environnement est souvent très dégradé dans les anciens pays communistes, et c'est un terrain de choix pour la mise en œuvre de la contribution suisse. En particulier dans les secteurs de l'assainissement des eaux, du traitement des déchets, de la réduction des émissions nocives et de l'aménagement du territoire. La promotion du secteur privé est également à l'ordre du jour, avec une vaste gamme d'interventions pour la promotion des PME, ainsi que l'amélioration de la réglementation du secteur financier ou de la protection de la propriété intellectuelle. De nombreux projets sont enfin envisagés dans le domaine social et humain, et tout particulièrement dans le secteur de la santé.