Le Temps: Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) cherche un administrateur pour remplacer Marc Malloch Brown, nommé plus haut, êtes-vous candidat?

Walter Fust: (Rires.) On ne peut pas répondre à une question qui ne se pose pas! Mais je peux répondre à celles qui se posent et qui me préoccupent. Par exemple, les nombreuses distorsions du système complexe de la coopération internationale. Il y a une multitude d'acteurs: les Etats nationaux, les organisations internationales de l'ONU élargie, les banques et les fonds de développement, les fonds de soutien, les organisations non étatiques mais internationales comme la Croix-Rouge, et quantité d'ONG et d'entreprises privées… Tous ont des sources de financement différentes et des priorités différentes. Comment coordonner l'ensemble? Prenez encore les durées de crédit: les banques de développement augmentent leurs volumes de crédits tous les trois-quatre ans, avec un renflouement contractuel sur de longues années (sept à neuf ans); le système onusien fonctionne avec des contributions annuelles pas toujours assurées sur le long terme; les ONG ont des revenus incertains dépendant de dons privés; certains Etats comme la Suisse ont des crédits-cadres comportant des obligations pluriannuelles, d'autres agissent au coup par coup. Résultat, on assiste à une compétition entre les acteurs sur le volume de l'aide accordée plutôt que sur son impact réel. Et dès qu'un conflit ou un événement est médiatisé, des acteurs nouveaux arrivent. Tout cela nécessite à mon avis une discussion très ouverte, très suivie, sur les priorités. L'ONU et le PNUD ont un rôle important à y jouer.

– Comment voyez-vous ce rôle?

– De leadership essentiellement. Les banques de développement sont des instruments de financement mais pas des agences de développement. Or, tout se mélange. On voit la Banque mondiale commencer à donner des soutiens non plus seulement sous forme de crédits, comme ce devrait être le cas, mais aussi de dons. Autre exemple, la lutte contre le sida: normalement, elle devrait être du ressort de l'OMS mais on a créé l'Onusida, pour la prévention, avec un Fonds global, et la Banque mondiale distribue des crédits pour les campagnes des ministères de la santé à l'échelle nationale. La question se pose donc de savoir où sont les compétences et comment elles sont coordonnées. On a parfois l'impression qu'il y a beaucoup d'acteurs et d'institutions, de très bonne volonté, mais qu'il manque un peu de clarté dans le leadership. Il faut regarder ce système de l'aide internationale avec un œil d'horloger: il suffit parfois de réparer un rouage pour qu'ensuite tout marche à nouveau très bien.

– Les pays créanciers allègent ou suppriment la dette des pays en difficulté. On en voit bien l'avantage mais est-ce une bonne contribution au développement?

– La réduction de la dette est extrêmement importante. La Suisse a d'ailleurs été l'un des premiers pays à décider, sous la pression des ONG suisses, de pratiquement faire l'impasse sur les dettes bilatérales. Elle les a rachetées à un prix nettement plus bas que leur valeur nominale, et 15 à 20% des sommes libérées ont servi à créer les fonds de développement bilatéraux, dans plus de 20 pays. Avec ces ressources, on a créé des capacités financières à l'échelon communal, régional, au sein de la société civile, et des projets ont pu être pris en charge par la population locale. Mais ce dont on parle aujourd'hui, c'est d'un désendettement multilatéral, y compris en faveur de pays qui n'ont pas bénéficié de désendettement bilatéral négocié. Une question se pose donc d'emblée: à quoi lie-t-on ce désendettement général? Les gouvernements qui en bénéficient restent-ils libres de prendre de nouveaux crédits pour que dans quinze ans on retombe dans le même piège?

– Peut-on imposer des conditions, et si oui, lesquelles?

– Ce débat revient tous les cinq ans, chaque fois on réinvente la roue! Oui, il faut des conditions, mais d'abord sur les objectifs à atteindre. Si on ne les atteint pas, on peut corriger le tir ou accepter de n'en atteindre que 80%. Et si l'on s'aperçoit que l'on fait fausse route, il faut pouvoir admettre que le but était peut-être mauvais et l'abandonner. C'est une des raisons pour lesquelles il y a moins de ces éléphants blancs qui ridiculisaient la coopération bilatérale traditionnelle.

Ce qui me gêne dans le système de financement international, c'est la compétition pour l'octroi de crédits. Elle devrait plutôt se faire sur le résultat, en faveur du meilleur développement. La bizarrerie, c'est que la Banque mondiale soit la responsable de l'utilisation des crédits, non les gouvernements qui les reçoivent et les remboursent. Résultat, des projets sont proposés dans certains pays qu'une banque privée ne financerait tout simplement jamais. Il y a aussi des banques qui disent à des ministres: vous avez telle et telle ligne de crédit, utilisez-la! Ces pays viennent ensuite demander de l'aide pour développer des projets concrets car ils ont reçu un crédit d'une banque de développement qu'ils ne savent pas utiliser!

Le désendettement a des effets pervers: certains gouvernements se disent que s'ils prennent un crédit aujourd'hui, ils ne devront rien rembourser pendant quinze ou vingt ans et ne payer ensuite qu'un faible taux d'intérêt ou même rien du tout. Lorsqu'un Etat fait faillite, il peut se libérer de toutes sortes de dettes. Lorsqu'il y a un changement de régime (par exemple en Afrique du Sud), les créanciers abolissent la dette.

– On parle de 60 000 projets d'aide actuellement en cours d'exécution sur l'ensemble de la planète. Qu'en pensez-vous?

– Combien de temps durent ces engagements? Beaucoup de projets pilotes ne continuent pas parce que les banques ou les bailleurs de fonds ne les financent que sur trois ans ou cinq ans puis les laissent tomber. Si vous voulez aider toute une région avec un programme d'approvisionnement en eau et qu'au bout de cinq ans vous vous retirez alors que 40 ou 50% de la population seulement a de l'eau, personne ne voudra s'engager à continuer. La reforestation prend des dizaines d'années, de même que l'élevage d'animaux… Souvent, bénéficiaires et donateurs s'entendent quelque temps puis vient le soupçon: les promesses seront-elles tenues, l'argent sera-t-il bien utilisé, sert-il vraiment les besoins des populations? Les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) visent la diminution de moitié de la pauvreté extrême dans le monde d'ici à 2015. Ils sont acceptés par tous les bailleurs de fonds, par l'ONU, les banques de développement. C'est un bien beau consensus, mais dans chaque pays il doit y avoir quelqu'un pour définir les priorités sur lesquelles concentrer les efforts. Or le système international n'a pas de budgets par pays, chaque institution a ses propres budgets qu'elle attribue aux pays de son choix sans qu'il existe en leur sein la moindre coordination.

– Et qui juge finalement du caractère utile ou efficace de tel ou tel investissement pour le développement?

– J'ai proposé il y a onze ans de créer des standards minimaux harmonisés pour les audits de projets, car actuellement chaque pays qui reçoit de l'argent doit satisfaire à une vingtaine de standards différents. On n'a pas avancé aussi vite qu'on l'aurait voulu. Or il faut partir de l'idée que la meilleure aide est celle qui produit les meilleurs résultats.

– Vous dites cela comme si ce n'était pas évident!

– Mais ça ne l'est pas. La pression pour l'utilisation de fonds rares est forte et permanente. La Suisse est un des premiers pays qui a défini une méthode pour produire des résultats de développement: elle a choisi de passer de l'approche habituelle projet par projet, séparément, à une approche plus globale qui inscrit chaque projet dans le cadre de programmes plus larges. Puis, à partir de ces programmes, d'envisager l'aide à tout un secteur d'activité, comme par exemple la santé, ou l'eau. Et finalement, quand c'est en place, de considérer une aide budgétaire au pays en question. Beaucoup de pays ont passé directement de l'approche par projets à l'approche sectorielle ou budgétaire et ils ont des problèmes car il leur manque des intermédiaires importants dans la chaîne de coopération pour ajouter à chaque étape de la valeur. En Tanzanie, par exemple, sept ou huit pays collaborent au développement de la santé. Nous nous sommes réunis pour nous coordonner et nous sommes arrivés à créer un pot commun. En fonction du budget de l'Etat et des contributions des donateurs, nous avons élaboré un programme national d'entente avec le Ministère de la santé et nous nous sommes réparti les tâches. Aujourd'hui, c'est la Suisse qui coordonne l'utilisation du pot commun. D'autres pays prendront la relève. Les standards sont unifiés, de même que les discussions avec le gouvernement, qui garde la prérogative des choix.

– En chiffres absolus, les sommes totales consacrées au développement sont-elles suffisantes?

– En général non, mais il arrive aussi qu'il y ait assez de fonds et pas assez de capacités dans les pays pour les mettre à profit. De sorte que c'est sur cette capacité qu'il faut agir, en même temps que sur l'augmentation du volume de l'aide. Les gouvernements demandeurs préfèrent évidemment une aide budgétaire générale, c'est d'ailleurs juste dans l'idéal, mais il est rare que les conditions soient réunies pour que cette aide produise des résultats en termes de développement, à cause de la corruption, du manque de transparence dans l'utilisation des fonds, etc.

L'Union européenne accorde des aides budgétaires de millions d'euros qui représentent parfois jusqu'à un tiers du budget national du pays bénéficiaire, et elle négocie les conditions. Tandis que nous avons des budgets tellement plus petits que nous nous engageons en sachant que nous voulons tel et tel impact. On ne peut comparer les deux approches. Nous cherchons à agir directement avec telle ou telle organisation de communes, de région, ou de secteur, car nous ne voulons pas que le gouvernement retienne 20% pour un autre usage. On ne se fait pas des amis comme les tout grands qui financent de grandes choses, mais on se fait respecter, nos partenaires savent que nous tenons nos promesses, ils connaissent notre approche, ils savent qu'il y a des résultats, que nous contrôlons très étroitement, que nous n'acceptons pas des corruptions ou des commissions.

C'est important également pour les contribuables d'ici: nous n'engageons pas leur argent sans qu'il y ait une relation de partenariat avec le bénéficiaire, sans que celui-ci mobilise de son côté une partie des ressources nécessaires aux projets et qu'il fasse ainsi la preuve qu'il partage pleinement l'objectif fixé en commun. Nous investissons dans la durée, en nous appuyant sur des bénéficiaires locaux, en particulier les femmes qui ont été si longtemps ignorées, ce pourquoi sans doute tant de projets n'ont pas abouti.

– Hormis ses préoccupations d'efficacité, la Suisse ne se classe pas parmi les donateurs les plus généreux.

– Il y a une discussion à l'OCDE pour savoir ce que l'on peut compter comme activités de développement. Jusqu'en 2003, les Etats-Unis comptaient leur aide militaire à Israël comme du développement. Certains pays font de grands dons à des présidences en Afrique qu'ils facturent comme développement. Les comparaisons ne sont donc pas aisées. En Suisse, nous calculons sur la base des critères de l'OCDE, mais la pression est très forte pour que nous incluions des choses qui ont peu à voir avec la réduction de la pauvreté, comme l'aide aux demandeurs d'asile.

Mais lorsqu'on regarde le tableau d'ensemble, la contribution de la Suisse est impressionnante: elle est loin devant s'agissant des donations des organisations privées. Cette solidarité, partiellement globalisée, devance les politiciens. Tout le monde sait que les Objectifs du millénaire peuvent être atteints à condition qu'il y ait plus de moyens engagés et que ces moyens ne passeront pas par les processus budgétaires normaux. Or je vous ferai remarquer que la Suisse gagne pratiquement 47% de son PNB à l'étranger, elle gère un tiers de toute la fortune de la planète. Si l'on dit que, pour réduire la pauvreté extrême de moitié d'ici à 2015, il faut partager les tâches et les sacrifices, alors la Suisse ne peut tout simplement pas se réfugier derrière son «problème budgétaire». On attend d'elle qu'elle donne sa part. La Suisse n'est pas jugée selon sa taille mais selon son pouvoir économique, l'un des 15 premiers du monde. En réalité, elle peut faire beaucoup. Avec 1% seulement des fonds de pension en Suisse investis pour 3% (un peu plus du taux minimal fixé par le Conseil fédéral), il n'y a aucun risque à financer de petites banques dans les pays en voie de développement. Ce n'est qu'un exemple.

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