Déroute en cours sur le front du climat

La lutte menée par la communauté internationale contre le réchauffement climatique depuis une vingtaine d’années est en danger: l’un de ses principaux instruments, le Mécanisme de développement propre, est devenu pratiquement inopérant. Le constat a été dressé officiellement, le 10 septembre dernier, par un groupe d’experts réuni à l’initiative de l’Organisation des Nations unies (ONU), principal maître d’œuvre en la matière. Derrière l’aridité des termes et des concepts, les enjeux sont immenses.

La communauté internationale s’est mise en ordre de bataille, voici vingt ans à Rio, en adoptant la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Le texte a pour principal mérite de rassembler la quasi-totalité des Etats du globe et demeure la référence cardinale sur le sujet. Mais il a un gros défaut: il parle beaucoup d’intentions et très peu d’obligations. Au risque de ne produire aucun impact sur les émissions humaines de gaz à effet de serre données pour responsables du réchauffement. Pour le renforcer, il lui a été ajouté cinq ans plus tard un second accord, plus contraignant: le Protocole de Kyoto.

Le Protocole de Kyoto réunit encore une bonne partie de la communauté internationale (les Etats-Unis font exception). Il distingue les pays en développement, qui restent sans obligations particulières, et les pays industrialisés, qui reçoivent des quotas d’émissions de gaz à effet de serre. Quotas qui leur imposent de «limiter» leurs rejets, soit, la plupart du temps, de les «réduire».

Lors de la «première période d’application» du protocole, soit entre 2008 et 2012, la Suisse a été tenue de ne plus produire en moyenne annuelle que 92% des émissions causées en 1990. Un pourcentage auquel ont été soumis la plupart des Etats membres de l’Union européenne. Un pays comme l’Australie a obtenu en revanche de devoir limiter ses émissions à 108% de son année de référence, ce qui a correspondu de fait à une augmentation de ses rejets.

L’accord a réjoui les partisans d’une lutte effective contre les gaz à effet de serre. Mais, malgré son approche subtile, il est rapidement apparu difficile à mettre en œuvre. Il lui a donc été adjoint sur le tard trois mécanismes dits «de flexibilité», destinés à faciliter la tâche des Etats soumis à des obligations. Comment? En leur permettant de rattraper d’éventuels dépassements de quotas en acquérant, contre financement, des permis d’émission supplémentaires.

Le premier de ces mécanismes institue un commerce international des droits d’émission. Marché qui permet à un Etat industrialisé dépassant son quota d’acheter les permis qui lui manquent à des Etats industrialisés n’ayant pas épuisé les leurs. Les deux autres mécanismes autorisent les pays soumis à des obligations à rattraper leurs éventuels excès en finançant des réductions d’émission sous d’autres cieux. Soit dans d’autres pays développés, où l’on parlera de «mise en œuvre conjointe», soit dans des pays en développement, où il s’agira du Mécanisme de développement propre.

Le Mécanisme de développement propre a été paré de toutes les vertus. Et pour cause: il présente théoriquement le triple avantage de simplifier la tâche des pays industrialisés, d’encourager les transferts de «technologies propres» vers les pays en développement (à travers les projets verts à faibles émissions qui y sont lancés) et de réduire les émissions de gaz à effet de serre au niveau global, la seule échelle qui compte en matière de réchauffement climatique. A ce jeu, tout le monde est censé gagner: le Nord, le Sud et la planète.

Le beau mécanisme s’est grippé cependant. La fin en queue de poisson de la Conférence de Copenhague sur le climat en 2009 a marqué le début d’une longue période d’atermoiements sur le front de la lutte contre le réchauffement. Une séquence qui perdure: alors que la première période d’application du Protocole de Kyoto s’achève le 31 décembre prochain, la communauté internationale n’est toujours pas parvenue à se mettre d’accord sur la suite. Cela ne signifie pas que les Etats industrialisés soumis ces dernières années à des réductions d’émission reprendront d’un coup leur liberté. L’Union européenne, la Norvège, l’Ukraine et la Suisse ont promis de s’engager le moment venu dans une seconde période d’application. Et d’autres Etats se sont fixé des objectifs «dans leur coin». Mais la situation est devenue flottante, ce qui favorise l’incertitude et décourage l’investissement dans un mécanisme comme celui du développement propre.

La crise économique a ajouté ses effets à ceux de la crise politique. En provoquant un ralentissement de la croissance, elle a rendu beaucoup plus facile le respect des quotas. Ce qui a provoqué une baisse brutale de la demande des permis d’émission et, in fine, la chute de leur prix: alors qu’un «crédit carbone» (correspondant à une tonne évitée de CO2) se négociait il y a quelques années encore à 20 euros, il n’en vaut plus aujourd’hui que 3. Dans l’aventure, le Mécanisme de développement propre et, avec lui, le transfert de «technologies vertes» dans les pays en développement ont perdu beaucoup de leur attrait.

Il reste à savoir si le problème est passager ou non. «Il existe aujourd’hui une crise de confiance générale envers le système de «cap and trade» (quotas et commerce, ndlr) choisi au cours des années 1990 pour limiter les émissions de gaz à effet de serre, estime Jorge Viñuales, professeur de droit international de l’environnement à l’Institut de hautes études internationales et du développement, à Genève. Un nombre croissant de spécialistes en reviennent à prôner des moyens classiques de lutte contre les gaz à effet de serre, tels l’institution d’une taxe carbone – nettement plus simple à gérer qu’un marché de permis d’émission – ou l’établissement de réglementations contraignantes.»

De là à prédire la disparition du régime patiemment mis au point depuis 1992, il y a un pas que peu d’observateurs osent franchir. «Le système est doté d’une forte inertie, avance Jorge Viñuales. Et puis, le principe du «cap and trade» a été relativement facile à adopter politiquement, ce que ne seraient ni une nouvelle taxe, ni des restrictions légales supplémentaires. La communauté internationale commettrait une grosse erreur en s’en défaisant. A l’instar du Protocole de Kyoto, le Mécanisme de développement propre a au moins le mérite d’exister.»

Chef de la division Affaires internationales à l’Office fédéral de l’environnement, Franz Perrez se prépare à la prochaine grande échéance diplomatique sur le ­sujet: la 18e conférence des parties à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, qui se tiendra du 27 novembre au 7 décembre prochains à Doha, au Qatar. «Il existe des solutions à la crise du Mécanisme de développement propre, assure le haut fonctionnaire. Il s’agit d’abord de s’entendre sur une deuxième période d’ap­plication du Protocole de Kyoto, de manière à garantir une certaine demande de permis d’émission. Il faut ensuite permettre à des pays qui ne se soumettront pas à cette deuxième période d’ap­plication d’accéder quand même au mécanisme. Il conviendra encore ­d’éviter les quotas élevés permettant d’accumuler à bon compte des surplus, ce qui supposera de demander systématiquement des réductions d’émissions et d’éviter les simples limitations. La Suisse étudie enfin l’idée que le Fonds vert pour le climat, constitué tout récemment, garantisse à l’avenir un prix plancher aux certificats.»

Trois ans après Copenhague, la conférence de Doha sera capitale sur ce chapitre. Sans un signal fort de dernière minute en faveur du Mécanisme de développement propre, admet Franz Perrez, la lutte contre les gaz à effet de serre essuierait un «grave échec».

A ce jeu, tout le monde est censé gagner: le Nord, le Sud et la planète

«Il existe aujourd’hui une crise de confiance générale envers le système de quotas et d’échanges»