L'Union européenne voit des avantages évidents à une coopération judiciaire et policière renforcée avec la Suisse. Mais l'association de son voisin à l'espace Schengen présente également des inconvénients majeurs. La transposition en droit suisse de la législation européenne – elle impliquera des abandons de souveraineté substantiels – risque ainsi de se heurter aux contraintes de la démocratie directe et du fédéralisme. La Commission de Bruxelles s'en inquiète en affirmant que la «complexité institutionnelle» d'une intégration de la Suisse à Schengenland présente un «réel danger».

Large soutien

Le Conseil fédéral peut certes se targuer du soutien quasi unanime des Quinze à son souhait d'intégrer l'espace Schengen. Un diplomate européen le confirme: «La plupart sinon la totalité des Etats membres y sont favorables, même si certains sont plus prudents que d'autres.» Tous reconnaissent qu'une telle association relève du bon sens, vu la situation de la Suisse au cœur de Schengenland. La Commission ne le conteste pas.

La Suisse ne sera plus un pays de recours pour les candidats à l'asile déboutés par l'Union. La politique d'asile européenne gagnera en efficacité, même si les Quinze y laisseront quelques plumes: la Convention de Dublin sur le pays de premier asile les obligera à accueillir les réfugiés refoulés par leur voisin. Une association à Schengen mettra fin au statut quelque peu hybride des aéroports franco-suisses de Genève-Cointrin et Bâle-Mulhouse. Et elle contribuera au désenclavement de Genève et Bâle en débloquant les projets de trains de banlieues et de trams transfrontaliers.

Tout n'est pas rose pour autant. Si les Quinze préfèrent à ce stade se voiler la face sur les inconvénients d'une intégration de la Suisse à Schengenland, la Commission n'y va pas avec le dos de la cuiller. La gardienne du temple et de l'orthodoxie communautaires s'inquiète du risque que la Suisse prenne Schengen en otage: sa législation pourrait être attaquée par référendum populaire ou contestée par les cantons, qui disposent de prérogatives importantes en matière de justice et police. De quoi donner des sueurs froides aux experts bruxellois.

Dans une «note de réflexion» transmise aux Quinze, ils avertissent que l'incertitude liée aux contraintes de la démocratie directe sera une source «de retard», «d'immobilisme» et «d'insécurité juridique» pour les développements de l'acquis de Schengen». «L'association de la Suisse à l'acquis de Schengen ne ferait que rajouter encore à une complexité qui ne paraît pas souhaitable», affirme le document dont Le Temps a pu prendre connaissance.

Deux poids deux mesures, rétorquera le Conseil fédéral en invoquant le précédent de la Norvège et de l'Islande, qui adhéreront à Schengen dimanche prochain. Seulement voilà, à la différence de la Suisse, les deux pays nordiques sont situés à la périphérie de Schengenland, ce qui relativise leur capacité de nuisance. Ils sont de surcroît membres de l'EEE, et bénéficient de ce fait d'une expérience dans la transposition de la législation communautaire en droit interne. Bruxelles y voit «un facteur de nature à faciliter la reprise des développements de l'acquis Schengen».

Législation en évolution

Les inquiétudes des juristes de l'exécutif communautaire sont d'autant plus vives que la législation de Schengen n'est pas statique. Elle évolue constamment face aux nouvelles menaces pesant sur la sécurité. De plus, l'intégration récente des accords de Schengen dans les traités européens ouvre de nouvelles perspectives en matière de circulation d'œuvres d'art et de capitaux, voire en droit civil.

Or la Suisse n'aura pas voix au chapitre. Elle pourra exprimer son point de vue au sein d'un comité mixte. Pour éviter des «distorsions de sécurité», elle devra cependant transposer dans des délais «raisonnables» les mesures décidées par les Quinze, qui seront rejoints demain par les pays de l'Est. La coopération portera sur le droit d'asile, les visas ou encore la drogue. Des sujets politiquement sensibles sur lesquels la Suisse devra s'aligner unilatéralement. Faute de quoi, elle sera éjectée de Schengenland. La même épée de Damoclès pesait sur l'EEE…