Négociations

Le burn-out fiscal de la Berne fédérale

Seul en première ligne, le Département des finances croule sous les dossiers. Surcharge, manque de vision globale, obstination: les critiques fusent. Le rapport Brunetti clarifie la ligne mais annonce un surcroît de travail

Le lundi 3 juin au petit matin, l’ambassadeur de Suisse auprès de l’OCDE termine sa nuit en garde à vue. Alcoolisé au volant de sa berline diplomatique, Stefan Flückiger vient d’être stoppé par les pandores parisiens, contraints de lui tirer dans les pneus après qu’il a tenté d’échapper à un contrôle de police. Coup de tonnerre dans un ciel bleu, dira son ministre de tutelle, Didier Burkhalter, pour le soutenir. Dérapage incontrôlé d’un diplomate rompu à la gestion du stress.

Cette nuit-là, le stress l’a pourtant emporté. Pour cause: Stefan Flückiger sortait tout juste de quatre jours de négociations marathon à l’OCDE. Des dizaines d’heures de palabres pour arracher, exigence helvétique, une petite modification de la déclaration finale de la réunion ministérielle de l’organisation. Seul contre tous et jusqu’à l’épuisement.

Et si le destin de Stefan Flückiger n’était que l’allégorie d’une Suisse isolée dans l’enfer fiscal international? Sous pression permanente, sans cesse assaillie d’exigences nouvelles, priée de plier sur tous les fronts mais longtemps obstinée à faire valoir sa différence et son exceptionnalité.

Depuis 2009 et le premier clou dans le cercueil du secret bancaire, la Suisse fait ce qu’elle peut, comme elle le peut. Le verre à moitié plein, ce sont les «progrès phénoménaux» soulignés par le fiscaliste en chef de l’OCDE, Pascal Saint-Amans, devant l’assemblée des gérants de fortune indépendants du pays, réunis récemment à Montreux ( LT du 03.06.2013). En quatre ans, la Suisse a accepté l’échange d’informations, ouvert la porte aux demandes groupées, conclu plus de 4O conventions de double imposition au standard OCDE, négocié un modus vivendi pour l’avenir – Fatca – avec les Etats-Unis. Elle a même décidé vendredi, dès la réception du rapport de la «commission Brunetti» [le groupe d’experts chargé d’étudier la stratégie de la Confédération en matière de marchés financiers], de «s’engager activement», dans la direction de l’échange automatique de renseignements. Elle a aussi entendu les griefs européens, comme ceux de l’OCDE, sur la fiscalité des entreprises et les régimes cantonaux.

Le verre à moitié vide, ce sont les centaines de demandes d’entraide qui restent bloquées et fâchent nos voisins, l’échec de la stratégie Rubik, la mort annoncée du «swiss-finish» de l’argent blanc, le maintien de la Suisse dans le purgatoire du Forum mondial sur la transparence, le tollé déclenché par la renégociation de la convention franco-suisse sur les successions ou encore, ces derniers jours, le parlement contraint de capituler – ou non – devant le diktat américain pour sauver les banques. Et enfin, l’accès au marché européen des services financiers, qui fait toujours défaut. Malgré les progrès, l’impression générale est sans appel: la Suisse réagit au lieu d’agir, bricole au lieu de construire.

«Considérons le nombre de dossiers brûlants, résume l’avocat et professeur de droit fiscal Xavier Oberson. Avec les Américains, Fatca pour le futur et la «Lex USA» pour le passé; avec les Européens, la directive sur l’épargne, l’échange automatique et l’accès au marché; avec la France, l’entraide administrative et la convention sur les successions… Et, en plus, le cas allemand qui n’est pas réglé, le chantier Rubik ou ce qu’il en reste, les discussions à l’OCDE et la fiscalité des entreprises: pour un petit pays comme la Suisse et son Département des finances, c’est énorme! Cela pose des questions de ressources humaines si l’on veut rester à niveau.»

Sous le couvert de l’anonymat, un ministre cantonal est encore plus clair: «Débordés? C’est pire que cela, ils sont complètement sous l’eau, c’est le Titanic! Il est inacceptable que le Conseil fédéral ait laissé Eveline Widmer-Schlumpf toute seule pour défendre la «Lex USA» devant le Conseil des Etats.» Un interlocuteur étranger des négociateurs suisses parle, lui, d’un mélange de «débordement, de désorganisation et d’entêtement».

Sans aller aussi loin, le président de la Commission de l’économie et des redevances du Conseil national, Christophe Darbellay, ose néanmoins: «Des dossiers extrêmement difficiles s’accumulent au sein d’un même département, les Finances. Pour les 60 collaborateurs du Secrétariat d’Etat aux questions financières internationales (SFI) [ils sont 75 en tout, précise le porte-parole du SFI, Mario Tuor], c’est beaucoup. Si cette situation devait se prolonger, il faudra rediscuter des moyens, parce que c’est limite pour tout le monde.»

A y regarder de plus près, la situation n’est pas la même à tous les échelons de l’administration. Le goulet d’étranglement le plus flagrant se situe en aval du processus de négociation, à l’Administration fédérale des contributions (AFC), et en particulier au sein de son service d’échange d’informations, fort de 17 collaborateurs. Chargé d’appliquer les traités, c’est-à-dire de répondre aux demandes de renseignements des pays signataires de conventions de double imposition, le service a déjà fâché la France avec le retard pris sur l’exécution de ses demandes. En novembre dernier, seules 40 à 50 réponses sur un total de près de 300 demandes françaises étaient jugées satisfaisantes par Paris ( LT du 19.11.2012). Dans un entretien accordé à la RTS la semaine passée, le député socialiste français Yann Galut avançait, lui, le chiffre de 142 réponses pour 618 demandes adressées depuis plus de cinq ans, dont «40% ont été satisfaisantes».

Le blocage tient en grande partie, on le sait, à un différend quant à la confidentialité des demandes d’assistance. Aligné sur le standard OCDE, Paris exige des exceptions à la notification obligatoire au contribuable visé, ce que Berne refuse. C’est ce qui vaut à la Suisse d’être bloquée en phase 1 de l’examen par les pairs du Forum mondial sur la transparence. Selon nos informations, ce différend est en cours de règlement et la solution passera par un arrangement discret pour contourner le long processus législatif habituel.

Mais le problème de surcharge demeure. Même si les effectifs du service ont triplé en une année – ils n’étaient que six collaborateurs en 2012 – les demandes sont de plus en plus nombreuses. «Elles viennent désormais de partout», confie-t-on à Berne. Le total de 1499 demandes en 2012 devrait être largement dépassé cette année. Et l’avenir est très incertain: «La Suisse va-t-elle recevoir des demandes groupées pour les banques incriminées aux Etats-Unis?, s’interroge un interlocuteur. Compte tenu de l’imprévisibilité, il est difficile de s’organiser, tant en matière de d’informatique que de locaux ou de personnel. Pour traiter les demandes groupées, l’AFC engage déjà des gens à durée déterminée…» Et le spectre de l’échange automatique d’informations – la commission Brunetti recommande d’ouvrir des discussions parallèles avec l’UE et l’OCDE pour en définir le standard – n’arrange pas les choses: «Il faudrait pouvoir s’y préparer, glisse encore la source. Les services compétents ont besoin d’une ligne claire, pratique et politique.»

En amont, c’est un autre service du Département des finances qui est en première ligne sur tous les dossiers fiscaux: le SFI, en charge des négociations. «Pour eux, c’est de la folie, glisse un fonctionnaire fédéral. Ils ne chôment pas!» Sur les 75 collaborateurs du SFI, une bonne moitié sont affiliés à la division Fiscalité, dirigée par l’ambassadeur Christoph Schelling. Issu du Département des finances, ce haut fonctionnaire est décrit, à Berne et à l’étranger, comme «très bon, bosseur, avec de bons réflexes». Il est identifié comme le véritable bras droit du patron démissionnaire du SFI, Michael Ambühl, qui quittera son poste à la fin du mois d’août. «Mais il doit encore faire ses preuves», nuance un proche du dossier. «Et il aurait pu être plus alerte au début de l’année, quand la France a décidé de durcir le ton à l’égard des forfaits fiscaux» ( LT du 05.01.2013), ajoute un diplomate.

Officiellement, au SFI, tout va pour le mieux: «Le SFI est doté d’un personnel compétent, à même de traiter les dossiers fiscaux internationaux, assure son autre porte-parole, Anne Césard. En ce qui concerne la conduite des négociations, le SFI agit sur la base d’un mandat clair, défini par le Conseil fédéral.»

Pourtant, les griefs existent. «Nos négociateurs ne sont pas bons, lâche un parlementaire romand. Je vous donne un exemple: on ne va pas négocier en anglais avec les Italiens quand on est un pays trilingue!» Reproche balayé par Anne Césard: «Les négociations se déroulent toujours en italien au niveau technique. Au niveau des négociateurs de haut niveau, elles se font en anglais, choix commun des deux parties.» Une source proche du gouvernement affirme pourtant que le problème de la langue est réel et ne date pas d’hier: «Lors de la négociation de l’accord UBS en 2009, c’est le Département fédéral de justice et police qui avait la main. Mais c’est Michael Ambühl qui prit le «lead» informel de la délégation suisse, parce que les autres parlaient mal l’anglais. C’est un souci… Avec la France, je pense qu’une partie du problème tient au fait qu’on ne se comprend pas. Les Finances manquent de négociateurs qui parlent le français.»

Autre ombre au tableau, d’aucuns reprochent aux négociateurs suisses de s’obstiner dans la mauvaise direction, faute de véritable leadership politique. Michael Ambühl aurait personnellement eu tendance à négliger l’OCDE, enceinte multilatérale où la Suisse joue pourtant très gros, préférant se concentrer sur la solution Rubik, avec l’insuccès que l’on sait, puis sur le conflit avec les Etats-Unis. Et la gestion par le SFI de ce dernier dossier n’est pas exempte de critiques. «Il a été suggéré au SFI de mandater un grand cabinet d’avocats new-yorkais, raconte un proche du dossier. Cela aurait coûté un peu d’argent, mais les types, rompus à la négociation à l’américaine, auraient bossé jour et nuit. Cette suggestion n’a jamais été suivie…»

Plusieurs observateurs soulignent un autre écueil. Le SFI est issu des services internationaux de l’Administration fédérale des finances (AFF) et de l’AFC, déchargeant au passage la division économique et financière du Département des affaires étrangères (DFAE). «Il a été créé à chaud [en janvier 2010], explique un ancien diplomate. Alors qu’on y pensait depuis vingt ans.»

Construit en fonction des priorités du moment, le SFI peinerait à développer une vision stratégique. Sans compter, ajoute un ancien négociateur, que «des gens très compétents, comme Jürg Giraudi, ancien chef de la division internationale de l’AFC, et son prédécesseur Robert Waldburger, ne sont plus là. Avec le départ annoncé de Michael Ambühl, ça commence à faire un sacré vide.»

Un diplomate lève le voile sur ce que de nombreux interlocuteurs identifient comme le véritable point faible de la Suisse dans la gestion de ces dossiers: «Il y a une extrême concentration de la capacité de réflexion et d’analyse. Les problèmes sont protéiformes et posent des questions à différents niveaux, mais tout le pouvoir de négociation est concentré dans les seules mains du Département des finances et du SFI, ce qui pose problème.»

Problème culturel d’abord: la plupart des négociateurs du SFI sont issus des Finances et n’ont pas forcément l’ADN politique et diplomatique de leurs confrères du DFAE. Problème de vision d’ensemble ensuite: «Les questions fiscales sont aussi des questions de politique étrangère, martèle la source proche du gouvernement citée plus haut. Or le SFI étant rattaché aux Finances, il n’y a pas de stratégie de politique étrangère. Le SFI n’a pas le contexte des relations internationales dans la tête, et ça se sent.»

Ce qu’un fonctionnaire fédéral identifie aussi comme un «manque de coordination entre SFI et DFAE» aurait de lourdes conséquences. «On oublie la connexion pourtant essentielle entre les dossiers, poursuit la source proche du gouvernement. Le secrétaire d’Etat aux affaires étrangères, Yves Rossier, va discuter avec David O’Sullivan [haut fonctionnaire auprès du commissaire européen aux Affaires étrangères] des questions institutionnelles entre la Suisse et l’UE, mais ils ne parlent pas de fiscalité de l’épargne! Il eût quand même été intéressant que les négociations avec l’UE englobent ces questions…» Et de déplorer la «réflexion en silos», mal helvétique.

«Nous sommes probablement sous-dotés pour ce qui est de la réflexion macroéconomique, estime l’ancien diplomate précité. Ça n’a jamais été notre force.» Du coup, «nous n’agissons jamais au moment optimal dans la négociation». Pour cet interlocuteur, si les résultats obtenus sont souvent insatisfaisants, c’est «parce que nous avons freiné pendant trop longtemps, agacé trop de monde et pas compris que les questions fiscales allaient prendre une telle importance. Les dossiers sont de plus en plus complexes et transversaux, mais chaque département a ses habitudes et sa culture et évite de se brûler les pattes sur les dossiers des autres.»

«Débordés? C’est pire que cela, ils sont complètement sous l’eau, c’est le Titanic!»

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