Cinq clés pour réformer l’initiative populaire

Droits politiques Avenir Suisse appelle à une modernisation de l’initiative

Trop souvent, cet outil est utilisé à des fins marketing, estime le think tank

Il y a celles qui laissent perplexes, comme l’initiative dite «pour les vaches à cornes», qui réclame un soutien financier en faveur des détenteurs de chèvres, boucs, taureaux et autre bêtes cornues. D’autres mettent tout le monde d’accord: on se rappelle de la proposition de faire du 1er août un jour férié, plébiscitée à 83,8% en 1993. Et il y a celles qui ouvrent la voie à de véritables imbroglios juridico-politiques, telles que l’initiative «Pour le renvoi effectif des étrangers criminels» ou, plus récemment, le texte «Contre l’immigration de masse» accepté en votation le 9 février 2014.

L’initiative populaire constitue plus que jamais un marqueur de la démocratie semi-directe suisse, mais son usage intempestif «à des fins marketing» par les différents groupes politiques, UDC et PS en tête, crée un climat d’instabilité, estime Avenir Suisse, dans un rapport publié mardi. L’abus d’initiative «accroît l’imprévisibilité des décisions politiques et de leurs effets» et, à long terme, «nuit à la réputation» du pays, risquant d’«affaiblir la place économique suisse», dont le succès repose sur la stabilité institutionnelle et la sécurité juridique. En outre, de nombreuses propositions soumises au vote populaire posent des problèmes de compatibilité avec le droit international, ajoutent les auteurs du rapport, ou portent sur des sujets qui ne méritent pas leur place dans la Constitution.

Sur ce constat, Avenir Suisse appelle à une «modernisation» de cet outil. Exercice délicat, tant l’idée même de toucher aux droits politiques est impopulaire. Il n’est pas question d’affaiblir la démocratie directe, assurent les auteurs du texte, mais de la préserver d’une instrumentalisation, voire d’une banalisation de l’initiative. «Un nombre croissant d’initiatives, utilisées par les partis pour contourner le processus législatif ou pour se profiler, remet en question les principes fondamentaux d’un Etat de droit et la séparation des pouvoirs.» A la fin, l’initiative en perd sa force et sa légitimité, estime Tibère Adler, directeur romand d’Avenir Suisse.

Le laboratoire d’idées émet cinq propositions de réforme. Tout d’abord, le nombre nécessaire de signatures pour faire aboutir une initiative constitutionnelle devrait être augmenté à un seuil de 4% des citoyens disposant du droit de vote. Ainsi en 2016, quiconque souhaiterait faire aboutir une initiative devrait récolter 210 200 signatures (contre les 100 000 requises depuis 1978, ce qui représente 1,9% des 5,26 millions de citoyens suisses en 2015). Une adaptation à l’évolution démographique est nécessaire pour ce droit démocratique devenu «trop bon marché», estime Avenir Suisse. Or pour changer le nombre de signatures requis, il faudrait modifier la Constitution, un vote serait dont nécessaire. «Le peuple sait se limiter», pense Tibère Adler. Il l’admet en revanche, le thème n’est pas porteur du point de vue électoral.

Le think tank suggère ensuite un examen plus drastique de la validité (unité de forme et de matière et respect du droit international) des initiatives avant la récolte de signatures, par la Chancellerie fédérale, avec possibilité de recours au Tribunal fédéral. Actuellement, le parlement est chargé de vérifier les critères d’invalidité des initiatives après leur aboutissement. Or ce dernier est trop «accommodant», estime Avenir Suisse, soulignant qu’en 124 ans, seules quatre initiatives ont été invalidées.

A l’autre bout du processus, il faudrait introduire un référendum obligatoire sur la législation de mise en œuvre des initiatives acceptées en votation, estiment encore les auteurs du rapport. Actuellement, la loi d’exécution d’une initiative, élaborée par le parlement, est soumise au référendum facultatif si 50 000 citoyens en font la demande. Trop contraignant, estime Avenir Suisse, qui propose une deuxième validation populaire systématique en aval du processus, sur la version finale du texte. «Souvent, l’acceptation d’une initiative n’est que le début d’une bataille politique», souligne Tibère Adler. Exemple récent: l’initiative UDC «Pour le renvoi effectif des étrangers criminels». Mécontent de la tournure des débats aux Chambres sur l’application du texte, l’UDC lançait une nouvelle initiative dite de «mise en œuvre» pour prévenir d’une interprétation par le parlement jugée non conforme. Avec un référendum obligatoire sur la loi d’exécution des initiatives, «le peuple aurait le dernier mot». Le think tank suggère également d’introduire un nouvel instrument politique: l’initiative législative, qui nécessiterait la signature de 2% du corps électoral pour être lancée. Enfin, il ne devrait figurer qu’une seule initiative populaire par votation, estime Avenir Suisse, afin de favoriser un débat politique en profondeur à chaque proposition.

Objectif: ralentir le processus. Le recours à l’initiative n’a cessé d’augmenter depuis son introduction dans la Constitution fédérale en 1891, relève le think tank libéral. Avant 1970, une initiative par année en moyenne était soumise à votation, contre quatre ces dernières années. Leur succès a aussi nettement augmenté. Sur les 196 textes soumis au vote populaire ces 125 dernières années, 22 étaient acceptés. Entre 1891 et 2003, 13 initiatives sur 157 votations étaient validées, pour un taux de réussite de 8,3%. Depuis 2004, avec neuf «oui» sur 39 votations, ce taux est passé à 23,1%.

«Souvent, l’acceptation en votation populaire d’une initiative n’est que le début d’une bataille politique»