Il est fréquent que l’administration recoure à des collaborateurs externes qui, sans être formellement engagés, exercent des fonctions similaires au personnel sous contrat de droit public. Afin d’évaluer l’ampleur du phénomène, la Commission de gestion du Conseil des Etats (CdG) a mandaté le Contrôle parlementaire de l’administration (CPA) pour mener l’enquête.

Le résultat montre que ces dépenses se sont élevées à 137 millions de francs en 2012 et que la moitié environ n’est «pas justifiée», déplore Markus Stadler (PVL/UR), membre de la CdG. De cette somme, 114 millions ont été absorbés par le secteur de l’informatique et 23 millions par d’autres domaines scientifiques ou administratifs.

L’inspection a porté sur neuf offices fédéraux et plus de 900 contrats. Le CPA parvient à la conclusion que cette pratique équivaut à quelque 500 collaborateurs à plein-temps, soit 11% des effectifs des unités analysées. Les charges liées à ces contrats représentent entre un quart et un tiers des dépenses de personnel dans les services informatiques. Il apparaît, en outre, qu’il y a une forte différence entre les rémunérations de cette main-d’œuvre d’appoint et celles des employés sous contrat. Le CPA observe qu’un externe coûte en moyenne 255 000 francs par an, contre 168 000 pour un interne. La différence est de 52%.

Le CPA juge le système «peu transparent». L’identification de ces collaborateurs est complexe dans certains offices, le respect des règles sur les marchés publics n’apparaît pas clairement, les bases légales sont parfois floues. Par ailleurs, l’utilisation d’externes ne paraît pas toujours «adéquate» aux yeux du CPA.

Elle devrait être limitée dans le temps car elle est censée permettre d’«acquérir temporairement des compétences pointues ou répondre à des pics d’activité». Or, en réalité, «la durée des mandats des collaborateurs externes en cours s’étend de quelques semaines jusqu’à dix ans». Le CPA cite les cas d’un externe employé à 60% pendant dix ans et d’un autre occupé à 80% pendant huit ans. La durée moyenne dépasse un an et demi dans tous les offices contrôlés. Elle excède même quatre ans à l’Office fédéral des routes.

Le CPA soulève un autre problème: les contrôles de sécurité. Ils paraissent d’autant plus importants que ces externes sans contrat de travail permanent avec la Confédération peuvent avoir accès à des données sensibles. L’enquête démontre que les unités administratives spécialisées dans l’informatique, comme l’Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication (OFIT), accordent l’importance nécessaire à ces vérifications individuelles. C’est moins le cas ailleurs.

En conclusion, le CPA considère que «la moitié des 137 millions consacrés à l’engagement de collaborateurs externes en 2012 concerne des recours jugés inadéquats en raison de leur coût élevé, de leur régularité et/ou des risques de dépendance et de sécurité qu’ils engendrent».

Une question demeure: outre les besoins spécifiques dans le domaine informatique, pourquoi ce phénomène est-il si répandu? La réponse se lit dans le témoignage anonyme d’un chef de service, cité dans le rapport du CPA: «En raison d’un budget de personnel totalement rigide, on nous a bien fait comprendre que si on désirait une personne supplémentaire payée par l’office, c’est une procédure de validation par le parlement qu’il faudrait lancer et que cela allait bloquer. On nous a dit qu’il existe un canal alternatif, très simple, celui des collaborateurs externes, mais, vous vous en doutez, les coûts sont bien différents!»

Cet aveu fait référence aux restrictions budgétaires. Hans Stöckli (PS/BE), vice-président de la CdG, confirme qu’une «attention particulière» est portée aux charges de personnel. Lorsqu’on les réduit, les offices sont visiblement tentés de compenser en engageant des externes. Mais cela semble être un faux calcul, car cela coûte plus cher. Le CPA cite l’exemple d’un office qui, dans le cadre du programme d’économies 2014, a été prié d’économiser 2 millions de francs. En engageant en interne quinze personnes qu’il avait sous mandat externe, il estime être en mesure de réduire ses charges de 1,5 million. La CdG en conclut néanmoins qu’il faut «réfléchir à ce que signifie une réduction des charges de personnel».

Sur la base de ce rapport, la CdG demande au Conseil fédéral de mettre de l’ordre dans la maison. Elle attend du gouvernement qu’il définisse une stratégie valable pour tous les départements, introduise une procédure de contrôle, clarifie les bases légales générales et celles relevant des marchés publics, améliore la transparence budgétaire et intensifie les contrôles de sécurité individuels. Le Conseil fédéral devra répondre d’ici au 31 janvier 2015.

Un collaborateur externe coûte 255 000 francs par anen moyenne, contre 168 000 pour un interne