Le Conseil fédéral a-t-il rempli sa part du contrat après le vote du 9 février 2014? Les critiques envers son manque d'autorité sur le dossier migratoire sont de plus en plus ouvertes et vives, selon les multiples témoignages qu’a recueillis «Le Temps».

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Le président de la Confédération, Johann Schneider-Ammann, a fait lui-même mention de ces critiques dans un discours tenu lundi à Genève. En parlant de la mise en oeuvre de l’initiative «contre l’immigration de masse», il a déclaré: «Certains estiment que le Conseil fédéral n’a pas su remplir sa mission. Mais ce que nous devons applaudir ici une fois de plus, c’est le génie des institutions politiques suisses». 

Six mois pour travailler

Le génie des institutions politiques suisses? Saisi d’une loi d’application deux ans et demi après le vote du 9 février 2014, le Parlement a dû travailler en à peu près six mois. Il lui reste, dès lundi, trois semaines de session pour trouver un compromis entre le Conseil national et le Conseil des Etats sur un enjeu majeur pour l’économie et la population, qui nécessite pourtant des «arbitrages fins», selon la conseillère nationale Cesla Amarelle (PS/VD). «Si le Conseil fédéral avait impliqué les acteurs politiques plus tôt, nous n’en serions pas là», déplore-t-elle. 

Le calendrier était exigeant. L’initiative de l’UDC votée par le peuple fixe un délai de trois ans pour introduire quotas et plafonds d’étrangers, en contradiction claire avec l’accord sur la libre-circulation des personnes qui lie la Suisse à l’Union européenne. Le Conseil fédéral a tenté jusqu'au bout de négocier un plan A avec Bruxelles – une clause de sauvegarde acceptée par l'UE. Mais le Brexit est passé par là et sa stratégie s’est écroulée, laissant place au vide.

Chacun dans son coin

Après avoir fait longtemps illusion, il apparaît aujourd’hui que la cellule interdépartementale mise sur pied au lendemain du 9 février, formée de Didier Burkhalter pour la diplomatie, Simonetta Sommaruga pour le côté migratoire et Johann Schneider-Ammann pour le volet marché du travail, n’a pas fonctionné comme une équipe. Chacun a défendu sa vision dans son coin. Les quatre autres conseillers fédéraux sont restés dans l’ombre, relayant discrètement et au besoin leur position sur le dossier.

Le Conseil fédéral a manqué d’audace, estime Gerhard Pfister, le président du PDC. «Le Conseil fédéral a joué un jeu de poker avec le Parlement. Tout le monde sait – mais personne ne l’a dit – que le Conseil fédéral n’était pas d’accord avec le message qu’il a transmis au Parlement [clause de sauvegarde unilatérale]. Il espérait qu’il soit corrigé. Ce n’est pas digne d’un gouvernement, qui doit avoir des visions, des positions, des idées et les défendre devant le Parlement».

Bocal fédéral

Ce manque de leadership et d’audace se traduit par un manque de clarté, «sciemment entretenu», qui déboussole entreprises et citoyens, doit constater le conseiller d'Etat genevois Pierre Maudet. «Vu des cantons, nous avions l'impression d'avoir fait le maximum pour aider le Conseil fédéral à trouver des mesures pragmatiques. On a aujourd'hui quand même le sentiment d'un décalage entre le bocal fédéral, l'appréciation réelle de l'Union européenne et la réalité du terrain.»

Pour différents élus, il faudra tirer les leçons de l’après 9 février au niveau institutionnel. «La manière de faire du Conseil fédéral sur ce dossier ne doit pas faire école. Ce n’est pas bon pour les institutions», indique Gerhard Pfister. Des solutions? Un renforcement du travail d’équipe au Conseil fédéral… ou un renouvellement du collège au sortir du bourbier, clament certains élus. Johann Schneider-Ammann, que l'on dit proche du départ, est clairement visé. 


Didier Burkhalter : l’échec du paquet

C’est un changement de discours révélateur de toute l’action du Conseil fédéral. Voici quelques années, Didier Burkhalter parlait de «rénover» la voie bilatérale. Aujourd’hui, il ne parle plus que de la «stabiliser».

A son crédit, il faut reconnaître que lui au moins envisage le dossier dans sa globalité. Même après l’approbation de l’initiative de l’UDC le 9 février 2014, le patron des affaires étrangères a un plan: selon la logique du «give and take», il envisage de ficeler un paquet de tous les dossiers encore en suspens avec l’UE, soit une bonne dizaine, allant de la libre circulation des personnes (LCP) à la contribution suisse au titre de la cohésion européenne. Il a toujours intégré la question institutionnelle – celle qui fait réapparaître le spectre des «juges étrangers» – dans ce paquet, au risque de se mettre à dos son président de parti d’alors, Philipp Müller.

Même si Didier Burkhalter a peu à peu abandonné l’idée du paquet, il a longtemps cru à une solution commune avec l’UE sur la libre circulation. «Avec l’UE, nous ne devrons plus négocier longtemp», confie-t-il encore en mars 2016 à la NZZ am Sonntag.

Le M. Coué du Conseil fédéral est ici tombé dans le piège des effets d’annonce. Aujourd’hui, la désillusion est à la mesure des ambitions initiales. L’UE n’a jamais voulu renégocier le principe de la libre circulation des personnes. Pire, Didier Burkhalter a été lâché par la majorité de ses collègues et par les grands capitaines de l’économie, qui ne veulent pas entendre parler d’un accord cadre chapeautant la voie bilatérale.

Bien sûr, la solution du parlement sauve les meubles dans l’immédiat en évacuant la question. Mais un jour, l’UE reviendra à la charge. Il risque de revivre la scène que lui avait faite en 2012 José Manuel Barroso: «La voie bilatérale, c’est fini. Fi-ni !», lui avait alors lancé l’ex-président de la Commission européenne. 


Johann Schneider-Ammann: le nez dans le guidon

En 2014, le chef du Département de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR) passe au travers de la votation. Quelques semaines avant le scrutin, la télévision alémanique l’implique dans une affaire d’optimisation fiscale qui lui ôte momentanément sa crédibilité. C’est pourtant son département qui est le plus touché par les conséquences du scrutin lorsque l’UE suspend toutes les négociations en cours avec la Suisse. Les chercheurs sont provisoirement exclus du programme européen «Horizon 2020» qui vient de démarrer.

Johann Schneider-Ammann consacre dès lors toute son énergie pour trouver une solution transitoire – ce à quoi il parvient dans les six mois –, puis à la pérenniser, ce qui n’est pas encore acquis. Le Conseil fédéral doit pour cela encore ratifier l’extension de l’accord sur la libre circulation des personnes avec la Croatie. S’il n’en tenait qu’à lui, ce serait déjà fait. Mais le gouvernement préfère attendre que le parlement ait mis sous toit l’option de la «préférence indigène light», ce qui sera fait le 16 décembre prochain.

Le ministre de l’Economie n’a jamais envisagé le dossier dans toute sa complexité. Patron à succès du groupe Ammann dans sa vie précédente, Johann Schneider-Ammann est un ingénieur qui ne s’embarrasse pas de grandes théories sur l’Europe. Lors de la dernière conférence des ambassadeurs d’août dernier à Genève, il ne cache pas son profond scepticisme sur un accord institutionnel donnant du pouvoir à des «juges étrangers» et limitant la souveraineté du peuple suisse.

Sur le front intérieur, Johann Schneider-Ammann n’a pas non plus convaincu. Ni par son paquet de mesures pour mieux intégrer les femmes et les seniors sur le marché du travail, un dossier qui avance au ralenti. Ni dans ses efforts de rassembler syndicats et patronat en vue de renforcer les mesures d’accompagnement, afin de rassurer les travailleurs inquiets du dumping salarial.


Simonetta Sommaruga : une ligne incohérente

Avant l’échéance du 9 février 2014, elle a probablement été la conseillère fédérale la plus combative lors de la campagne. Au discours émotionnel de l’UDC, elle répond par un argumentaire rationnel, avertissant cent fois plutôt qu’une qu’il serait très difficile de renégocier le principe de la libre circulation des personnes (LCP) avec Bruxelles. Ce en quoi elle a eu raison.

Après la votation en revanche, elle a perdu cette souveraineté. Elle a cédé à la pression de l’UDC qui lui reproche de ne pas respecter la constitution sur les nombreuses initiatives qu’elle a gagnées face à elle depuis 2010. Au soir de la votation, elle surprend ses collègues en promettant non seulement une mise en œuvre stricte de l’initiative, mais aussi un message au parlement d’ici la fin de l’année. Puis elle téléphone samedi 15 février à la ministre croate des Affaires étrangères Vesna Pusic pour lui signifier que la Suisse ne pouvait désormais plus signer le protocole sur l’extension de la LCP, provoquant ainsi une crise politique sans précédent avec l’UE.

Présidente de la Confédération en 2015, Simonetta Sommaruga parvient à rétablir le dialogue avec le nouveau président de la Commission Jean-Claude Juncker. Européenne convaincue, la cheffe de Justice et police s’attire la sympathie des dirigeants de l’UE en se montrant solidaire au plus fort de la crise migratoire. Malgré cela, son secrétaire d’État Mario Gattiker n’obtient aucune concession de Bruxelles sur la LCP.

En mars 2016, soit avec quinze mois de retard sur le calendrier qu’elle s’était elle-même fixée, elle présente le plan B du Conseil fédéral, à savoir une mise en œuvre de l’initiative incluant des contingents. Avant d’effectuer un virage à 180 degrés en déclarant qu’elle «peut vivre» avec la solution du Conseil national qui les a balayés. Un terrible aveu d’impuissance de la part du gouvernement.