«Le Conseil des Etats est une création tout à fait ratée: il n'exprime pas la voix des cantons, mais celle des individus.» Les craintes de Philippe Antoine de Segesser, chef de file des conservateurs hostiles à l'Etat radical de 1848, auraient-elles trouvé un écho inattendu, cent cinquante ans plus tard, chez les constituants vaudois? C'est ce que l'on pourrait croire à la lecture du projet de l'une des commissions de la Constituante, consacré à l'organisation des pouvoirs, en particulier au fonctionnement du gouvernement cantonal.

Ce projet, qui sera discuté dès le mois de septembre par l'assemblée plénière de la Constituante, prévoit de donner au Conseil d'Etat une colonne vertébrale qui lui fait défaut aujourd'hui, selon le diagnostic de la commission. Sans aller jusqu'à proposer un véritable système d'alternance, celle-ci propose de faire élire le Conseil d'Etat sur une liste bloquée. L'électeur devrait se prononcer sur les candidats présentés par un parti ou une coalition sans pouvoir en modifier la composition. La présidence du collège obtiendrait des pouvoirs renforcés.

C'est là le cœur de la réforme du gouvernement, et c'est l'une des premières fois en Suisse qu'une pareille refonte est envisagée dans un contexte comparable. La commission assure s'être appuyée sur des considérations transcendant les clivages partisans. Mais elle y a ajouté une disposition particulièrement originale. Par souci de «cohérence», les deux sièges du canton au Conseil des Etats devraient obligatoirement être occupés par des membres du gouvernement.

Si l'idée de mâtiner le système actuel de gouvernement par une ébauche de mécanismes d'alternance n'est pas complètement surprenante dans la réflexion actuelle, celle de lier le mandat de conseiller aux Etats à celui de conseiller d'Etat l'est davantage. La tendance récente va plutôt dans le sens contraire. Depuis 1987, la Constitution jurassienne interdit le cumul des mandats de ministre cantonal et de parlementaire fédéral. La Constitution bernoise de 1993 en dispose de même, comme la Constitution schaffhousoise de 1983. La même incompatibilité figure dans la toute récente Constitution tessinoise, adoptée en 1997, note Claude Rouiller, ancien président du Tribunal fédéral, aujourd'hui professeur de droit, consultant juridique et, notamment, président du Tribunal arbitral de la Bourse suisse.

Les propositions de la Constituante vaudoise font réagir l'ancien haut magistrat, qui fut député socialiste au Grand Conseil valaisan dans les années 70. Il y sent la marque d'un esprit faussement progressiste, trahissant même, à l'en croire, une nostalgie inconsciente de la bonne vieille Diète fédérale d'avant 1848, à laquelle Segesser et ses amis étaient si attachés.

Le Conseil des Etats a été pensé dans un tout autre esprit, souligne Claude Rouiller. Il n'est la Chambre des cantons qu'en apparence, comme l'avaient bien vu les conservateurs au siècle passé déjà. En effet, les sénateurs ne peuvent voter sur instruction: la Constitution fédérale l'interdit. Il est donc exclu que les cantons envoient à Berne de véritables représentants de leur gouvernement, comme le font les Länder au Bundesrat allemand – dont les attributions sont du reste limitées. «Le Conseil des Etats a été institué pour modérer le poids de la représentation des grands cantons au Conseil national», rappelle Claude Rouiller. L'égalité arithmétique des sièges cantonaux du Conseil des Etats ne change rien au fait que cette institution reste fondée sur la représentation populaire. Dans cette optique, le Conseil des Etats a toujours eu des compétences strictement égales à celles du Conseil national, ce qui est très rare dans un parlement bicaméral.

Par ailleurs, la proposition vaudoise restreint les droits démocratiques en limitant et le choix de l'électeur et l'éligibilité au parlement fédéral, juge Claude Rouiller. Si elle était appelée à donner sa garantie à cette disposition constitutionnelle, «l'Assemblée fédérale devrait la refuser», estime-t-il, parce que le système proposé est incompatible avec l'esprit démocratique dans lequel le Conseil des Etats a été institué.

Une question qui a été fortement discutée

«Ces questions ont été fortement discutées. Plus qu'un problème constitutionnel, c'est un problème politique», répond le président de la commission, le Vert Roland Ostermann, tout en confirmant que «le sentiment qui a prévalu, c'est que les députés au Conseil des Etats ne sont pas réellement représentatifs du canton.» Certes, le double mandat de membre de l'exécutif cantonal et de député aux Chambres suscite de la gêne. C'est pourquoi les deux conseillers d'Etat élus au Conseil des Etats hériteraient, dit Roland Ostermann, de «départements allégés», et seraient chargés des relations du gouvernement avec l'extérieur, pas seulement avec la Chambre haute.

Roland Ostermann dément également que le peuple y perdrait quelque chose, en rappelant que le nombre de candidats réellement susceptibles d'être élus au Conseil des Etats est extrêmement restreint. «Il ne faut pas se leurrer sur la réalité du choix dans le système majoritaire.»