Genève 

David Hiler: «Les Ports francs vont resserrer les contrôles»

Président des Ports francs de Genève depuis le mois de mai, David Hiler a dévoilé mercredi les premiers éléments d’une stratégie destinée à limiter les risques de blanchiment, de fraude fiscale ou de recel d’œuvres spoliées 

Après le secret bancaire, les Ports francs. Dernière frontière d’une opacité ancrée depuis des décennies dans le génome helvétique, les entrepôts sous-douane et leurs pratiques trop secrètes entament le virage de la transparence. Fraude fiscale, blanchiment d’argent, recel d’œuvres spoliées: autant de risques bien réels dans l’écosystème des Ports francs. Des risques réputationnels qui, s’ils ne sont pas pris au sérieux, auront tôt fait de se transformer en menace économique pour Genève et pour la Suisse. Parce que le dossier clignote désormais sur le tableau de bord des instances internationales de régulation.

Une année après l’identification claire du problème par le Contrôle fédéral des finances et son rapport ad hoc, Genève a pris la mesure du danger. Nommé en mai à la présidence des Ports francs de Genève, David Hiler dévoile ce mercredi les conclusions de l’analyse de risques conduite avec l’appui du cabinet PwC. Et présente un premier train de mesures «maison». Identification systématique et contrôle du pedigree des locataires, solutions pour le contrôle des clients, contrôle systématique des antiquités à l’entrée, identification biométrique: autant d’améliorations que les Ports francs peuvent apporter eux-mêmes. Mais l’ancien conseiller d’Etat insiste: la balle est largement dans le camp de la Confédération.

Le Temps: Vous avez pris la présidence des Ports francs en mai, avec pour mission d’y identifier les risques en matière de blanchiment d’argent, de fraude fiscale ou de recel d’œuvres spoliées. Après six mois d’analyse, quel est votre verdict?

David Hiler: Le risque de voir apparaître aux Ports francs des marchandises ou des clients douteux est réel et va en s’accroissant. Le marché de l’art a connu une explosion des prix et l’art est devenu un type d’investissement privilégié avec la crise financière. En outre, la législation bancaire internationale s’est durcie, ce qui peut conduire certains à utiliser le marché de l’art, et par voie de conséquence les Ports francs, à des fins de fraude fiscale ou de blanchiment. A cela s’ajoute le risque accru de voir apparaître aux Ports francs le produit de ventes illégales d’objets archéologiques en provenance de zones de conflit comme la Syrie et l’Irak. 

Il n’est donc plus possible pour les Ports francs de dire que tout va bien et qu’il n’y a pas de risque. Nous devons être extrêmement attentifs: les Ports francs sont déjà en train de devenir un sujet de régulation internationale, un phénomène qui va s’accentuer. La Suisse, qui a connu cela avec le secret bancaire, doit se préparer. Faute de quoi ce sera bien pire.

– En clair, les Ports francs sont devenus des zones extrêmement sensibles!

– Sensibles, peut-être, mais en tout cas pas des zones de non-droit. Un article du professeur Xavier Oberson, ainsi que les conclusions présentées en mars par le Conseil fédéral le confirment: toutes les lois applicables en Suisse s’appliquent aux Ports francs. Le problème qui n’est pas réglé – acté en 2014 par le rapport du Contrôle fédéral des finances (CDF) –, c’est l’insuffisance des contrôles. Le Conseil fédéral a présenté en mars une stratégie qui devra se matérialiser par l’adoption de l’ordonnance révisée sur les douanes au cours du mois de décembre, avec effet dès le 1er janvier 2016.

Il est peu probable que les effectifs douaniers soient augmentés, eu égard aux économies prévues par la Confédération. Ces effectifs pourraient même diminuer.

Le contenu de cette ordonnance sera déterminant. Les contraintes nouvelles qu’elle imposera aux Ports francs et à leurs transitaires redéfiniront nos droits et nos devoirs, ainsi que nos possibilités d’action. Cette ordonnance devra clarifier les responsabilités, dire qui du transitaire – le locataire – ou de celui qui met les locaux à disposition doit faire quoi et jusqu’où chacun doit aller. Les Ports francs sont d’accord d’assumer des responsabilités plus élevées, si la loi nous en donne le pouvoir.

– A ce stade, la balle serait donc uniquement dans le camp de la Confédération?

– Non, mais elle l’est en grande partie. Tant pour ce qui relève de la base légale et de la clarification des responsabilités qu’en matière d’amélioration des contrôles douaniers. Il est peu probable que les effectifs douaniers soient augmentés, eu égard aux économies prévues par la Confédération. Ces effectifs pourraient même diminuer. Nous pensons que ce serait une très lourde erreur, de nature à remettre en question, à terme, l’existence même des Ports francs. Lesquels sont aujourd’hui regardés de plus en plus près par des instances internationales comme l’OCDE ou le GAFI. 

Nous souhaitons une augmentation substantielle du nombre de douaniers, de sorte à rendre les contrôles crédibles. Aussi bien les contrôles formels, sur documentation, que les contrôles matériels, c’est-à-dire la vérification effective des marchandises. Les contrôles matériels portent semble-t-il aujourd’hui sur 4% des marchandises, voire bien moins. Il faudrait au moins 10% de contrôles matériels, conduits de façon ciblée, pour qu’ils aient un réel effet dissuasif.

– Quelles mesures les Ports francs peuvent-ils prendre eux-mêmes?

– Nous ne pouvons guère agir que par le biais des contrats que nous signons. Les mesures que nous allons prendre visent à mieux connaître nos locataires. A les identifier systématiquement, qu’il s’agisse de locataires, de sous-locataires, voire de sous-sous-locataires. Et à vérifier, sur la base des fichiers d’Interpol, du Seco, ou autres, qu’il n’y a pas parmi eux des clients douteux. Ce sont des contrôles que nous mènerons à chaque nouveau bail, ou à chaque renouvellement de bail. Nous appliquerons le principe de précaution pour tous les nouveaux locataires: si nous avons un doute, nous refuserons le bail.

Jusqu’ici, les contrôles se faisaient de manière plus empirique, "au nez" en quelque sorte. Ce qui a déjà permis, soit dit en passant, de refuser un certain nombre de locataires

S’agissant des locataires en place, nous serons obligés de mâtiner le principe de précaution en tenant compte de la présomption d’innocence, puisque nous ne pouvons pas nous substituer aux juges. Mais les baux seront résiliés en cas de condamnation pénale d’un locataire ou si de la marchandise interdite est découverte. Quant aux sous-locataires, les locataires ont déjà l’obligation de les annoncer. Nous allons le leur rappeler et resserrer le contrôle.

– Tous ces contrôles ne se faisaient-ils pas jusque-là?

– Si, mais de manière plus empirique, «au nez» en quelque sorte. Ce qui a déjà permis, soit dit en passant, de refuser un certain nombre de locataires. Cela peut être efficace mais ne permet pas au conseil d’administration de s’assurer que les procédures sont suffisantes et leur application correcte. La nouveauté, c’est que ces contrôles seront désormais menés de manière systématique avec, en aval, une évaluation de l’efficacité de nos contrôles.

– Comment pourrez-vous assurer qu’un sous-locataire, ou un sous-sous-locataire non déclaré ne s’invite pas aux Ports francs?

– Nous allons renforcer l’accès physique à la zone sous-douane. En introduisant une identification biométrique, basée sur un badge avec empreintes digitales. Par ailleurs, toute personne qui accompagne un porteur de badge sera clairement identifiée à l’entrée. Elle donnera son passeport, et son identité sera enregistrée. Nous aurons donc la liste complète des personnes qui entreront sur le site, ce qui a aussi un caractère dissuasif évident. Et l’avantage pour les clients est que ce système améliorera la sécurité générale des clients.

– Qu’en est-il du contrôle des clients des transitaires?

– Il y a deux cas de figure. Dans les cas où les Ports francs sont eux-mêmes transitaires, nous pouvons, et allons vérifier directement l’identité des clients pour déterminer s’ils sont problématiques. Voire faire appel à une société de contrôle pour faire ce travail quand nous avons des doutes. Dans les cas où nous ne sommes pas transitaires, c’est plus compliqué: pour des raisons de concurrence avec les transitaires, nous ne pouvons pas connaître l’identité des clients.

Le conflit qui s’enlise en Syrie et en Irak augmente effectivement le risque que des objets pillés se retrouvent aux Ports francs. Au risque d’infraction à la loi sur le transfert de biens culturels s’ajoute, pour les Ports francs ou leurs transitaires, le risque de participer au financement d’activités terroristes

Ce que nous proposons, puisque dans l’idéal nous aimerions pouvoir vérifier l’identité de la totalité des clients, c’est que tous les clients de nos transitaires soient contrôlés – c’est-à-dire soumis à une due diligence – par une société de contrôle. Cette société donnerait alors directement les informations aux transitaires et les mettrait à notre disposition sous forme de dossiers numérotés, anonymisés. Nous proposerons cette solution à nos transitaires et sommes disposés à en assumer les coûts. Mais compte tenu de la base légale existante, cette solution pourra difficilement être autre chose, aujourd’hui, qu’un service que nous offrons. Pour pouvoir l’imposer, il faudra changer la loi. Laquelle ne nous donne pas, à ce stade, la compétence de contrôler les clients de nos transitaires.

– Restent les marchandises sensibles. Les œuvres d’art, bien sûr, mais aussi les antiquités. Récemment, la découverte aux Ports francs de sarcophages de provenance douteuse a mis en lumière le risque que des objets potentiellement pillés atterrissent aux Ports francs. Comment réduire ce risque?

– Le conflit qui s’enlise en Syrie et en Irak augmente effectivement le risque que des objets pillés se retrouvent aux Ports francs. Au risque d’infraction à la loi sur le transfert de biens culturels s’ajoute, pour les Ports francs ou leurs transitaires, le risque de participer au financement d’activités terroristes. Avec des dégâts d’image catastrophiques pour les Ports francs, comme pour Genève et la Suisse. Nous avons donc proposé aux douanes d’arrêter systématiquement les antiquités à l’entrée pour les contrôler. Les Ports francs proposent de prendre en charge une partie de l’inspection en la confiant à une société de contrôle qui fait autorité.

– A partir de quand toutes ces mesures seront-elles effectives?

– Il faut signer des contrats, faire des appels d’offres, cela prend un peu de temps. Mais la mise en œuvre de l’ensemble des mesures qui sont de notre ressort va commencer dès le début de l’année 2016.

– Le Conseil d’Etat genevois a attendu l’affaire Bouvier pour vous nommer à la tête des Ports francs et vous charger de revoir la stratégie. Le réveil n’est-il pas un peu tardif?

– J’aimerais rappeler que le rapport du Contrôle fédéral des finances, qui identifiait un certain nombre de risques, était adressé au Conseil fédéral et aux douanes. Pas aux Ports francs, ni au gouvernement genevois. Ce rapport n’enregistrait aucun manquement de la part de la société des Ports francs, qui n’avait pas d’obligation légale particulière. Le Conseil d’Etat a fait connaître ses attentes à l’égard du conseil d’administration désigné en mai dernier et nous avons reçu une feuille de route en bonne et due forme. L’entreprise est consciente que la situation a changé et qu’elle doit collaborer au maximum pour faciliter le travail des douanes, voire prendre en charge quelques travaux d’expertise sur des marchandises sensibles, si les douanes le souhaitent.

Lire aussi:  Les Ports francs entrent dans la mire de la lutte anti-blanchiment

Notre marge de manœuvre est étroite mais nous avons redéfini la mission des Ports francs: en dehors du fait de servir l’économie genevoise, il est désormais écrit noir sur blanc que nous collaborons avec les autorités compétentes et que nous attendons la même attitude de la part de nos clients. Cette approche systématique – faire tout ce que nous pouvons faire – est un changement de cap.

– A votre nomination, Pierre Maudet appelait de ses vœux un virage vers davantage de transparence et de traçabilité des marchandises. Ce virage est-il pris?

– Encore une fois, les améliorations dans ce domaine dépendront largement de l’ordonnance du Conseil fédéral. La transparence, c’est-à-dire la possibilité pour les douanes et les autorités judiciaires de suivre le parcours d’un objet, dépendra de ce texte. La traçabilité serait améliorée par l’obligation de faire figurer à l’inventaire le propriétaire de la marchandise, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. C’est un des changements qu’on attend.

– Ministre de tutelle de l’Administration fédérale des douanes, Eveline Widmer-Schlumpf est-elle sur la même longueur d’onde que vous?

– Nous l’avons rencontrée avec Pierre Maudet le 30 octobre. Les mesures que nous avons annoncées ont été bien accueillies. Elle a relevé que les Ports francs changeaient de cap. Eveline Widmer-Schlumpf a pris ce dossier en main. Elle travaille dans la logique de ce qu’elle a accompli dans d’autres dossiers, comme le secret bancaire et la fiscalité des entreprises. Elle est donc consciente qu’il faut prendre cette affaire au sérieux. C’est pour cela qu’elle a apprécié nos solutions, sachant qu’en plein plan d’économies, les ressources de la Confédération sont comptées. Ce qui limite nos illusions quant à ce que nous attendons des douanes.

– Vous l’avez dit, le contenu de l’ordonnance sur les douanes sera déterminant. Quels changements souhaitez-vous?

– Ce ne sera pas une révolution, puisque ce n’est qu’une ordonnance. Pour faire des révolutions, il faut des lois. Ce qui serait souhaitable, c’est que les inventaires que les transitaires tiennent à disposition de la douane comportent l’identité du propriétaire des marchandises. Voire d’autres informations supplémentaires pour les marchandises sensibles.

L’idéal serait une norme internationale, comme pour le secret bancaire.

Nous aimerions également avoir une base légale pour le contrôle de tous les clients, y compris ceux de nos locataires. Enfin, l’ordonnance pourrait prévoir une transmission automatique des inventaires aux douanes, ce qui ne se fait que sur demande actuellement.

– Le propriétaire d’un tableau peut être une société offshore parfaitement opaque. On l’a vu dans l’affaire Bouvier. Ne faudrait-il pas que l’ayant droit économique figure à l’inventaire?

– C’est une question hautement politique, à laquelle le Conseil fédéral devra répondre. Le conseil d’administration n’a pas pris position sur cette question. A titre personnel, je le souhaiterais. L’idéal serait une norme internationale, comme pour le secret bancaire. Ce qui instaurerait un level playing field qui ne porterait pas préjudice à la Suisse en lui évitant de durcir toute seule sa réglementation, pour le plus grand bonheur de places concurrentes. Ce serait la mesure la plus efficace.

– Le Luxembourg a décidé d’assujettir ses ports francs aux normes anti-blanchiment. Ce qui suppose une identification effective des ayants droit économiques. N’est-ce pas la meilleure solution?

– C’est une possibilité, mais cela passerait par un changement de loi, ce qui prendrait du temps. A court terme, je pense que l’obligation de faire figurer à l’inventaire l’ayant droit économique de la marchandise serait déjà une sacrée garantie. Et une véritable révolution dans le marché de l’art, où les ayants droit sont souvent inconnus.

Limiter la durée de stockage ne résout donc pas le problème, cela favorise plutôt le transfert de marchandises.

– Des voix s’élèvent également pour limiter la durée de stockage des marchandises. Ce qui éviterait par exemple aux œuvres d’art de rester ad aeternam aux Ports francs et d’y changer de mains à l’envi, avec les risques que cela suppose. Qu’en pensez-vous?

– Je ne pense pas que ce soit une mesure très utile. Parce que l’ouverture de nouveaux ports francs à travers le monde permet aujourd’hui d’aller d’un port franc à l’autre. Limiter la durée de stockage ne résout donc pas le problème, cela favorise plutôt le transfert de marchandises. Mais je laisse le législateur choisir la mesure appropriée.

– En faisant des Ports francs des «hubs artistiques», où les métiers de l’art viennent à l’œuvre et non plus le contraire, Yves Bouvier a favorisé le stockage de très longue durée des œuvres aux Ports francs, en toute opacité. A-t-il, comme on a pu le lire, perverti l’idée de port franc en tant que zone de transit?

– La société Natural Le Coultre et Yves Bouvier ont travaillé à ma connaissance dans le cadre légal. Lequel n’est peut-être plus tout à fait adapté. Ce qui compte aujourd’hui, c’est de mettre en place des mesures efficaces pour éviter les risques de blanchiment.

– Dès le 1er janvier 2016, les paiements en liquide seront limités en Suisse à 100 000 francs. Cette adaptation aux normes révisées du GAFI peut-elle limiter les risques de blanchiment aux Ports francs?

– Le droit suisse étant applicable aux Ports francs, la réponse ne peut être que oui. A partir du moment où tous les paiements supérieurs à 100 000 francs devront passer par un intermédiaire financier, assujetti à la loi sur le blanchiment, avec toutes les obligations que cela suppose en matière d’identification des ayants droit notamment, cette mesure va dans le bon sens.

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