Auteur du raisonnement juridique démontrant l'inconstitutionnalité des naturalisations par le peuple, Andreas Auer estime qu'il est tout aussi problématique de faire trancher les assemblées communales en la matière. Si elles devaient aboutir, les velléités qui se dessinent au parlement de «redresser» dans le cadre de la loi sur la nationalité la décision récente du Tribunal fédéral constitueraient «une négation du droit sans précédent», précise le constitutionnaliste genevois.

Le Temps: Vous attendiez-vous à ce que la décision du Tribunal fédéral provoque des réactions aussi vives?

Andreas Auer: La canicule chauffe les esprits et nous sommes en année électorale (rires). Plus sérieusement: c'est vrai que la décision du TF est courageuse. La question des naturalisations est politiquement controversée. D'un point de vue juridique cependant, la situation est claire. On ne pouvait pas arriver à une autre conclusion. Les juges étaient du reste unanimes – y compris celui étiqueté UDC.

– Un constitutionnaliste lausannois a estimé que la décision du TF revenait peu ou prou à introduire un droit à la nationalité suisse…

– Non. Les autorités ont une large latitude pour décider si un étranger est suffisamment assimilé ou pas. Le TF ne restreint pas cette marge de manœuvre mais dit que, comme tout acte administratif visant une personne particulière, une décision de naturalisation doit être motivée. Un droit constitutionnel qui se trouve ne pas pouvoir être respecté lorsque la décision est prise dans les urnes. Cette situation est propice à des décisions discriminatoires, ce que la Constitution interdit également.

– Une décision par une assemblée communale est-elle admissible?

– Non. Elle n'a pas davantage la possibilité de motiver sa décision. A fortiori si le vote se déroule à bulletins secrets. Cela dit, le TF a laissé cette question ouverte.

– Restreindre l'exercice des droits populaires, n'est-ce pas antidémocratique?

– Au contraire. Faire décider le peuple en matière de naturalisations est indigne de la démocratie directe. On crée une procédure qui ne permet une décision qu'en violant la Constitution. On ridiculise la démocratie. Comment voulez-vous juger, dans une ville d'une certaine taille, si un candidat à la naturalisation que vous ne connaissez ni d'Adam ni d'Eve est suffisamment bien intégré?

– Le conseiller aux Etats Hansheiri Inderkum (PDC) estime que l'exemple de son canton d'Uri montre que les naturalisations par le peuple peuvent très bien se passer…

– Malheureusement, il y a eu une politisation de la question des naturalisations ces dernières années qui a débouché sur des abus de démocratie directe. Il y a eu une mode du transfert de compétences au peuple en matière de naturalisations, souvent sous pression d'initiatives de l'UDC, ce qui est particulièrement absurde dans les grandes communes. A Emmen (30 000 habitants), c'est le parlement qui décidait jusqu'en 1997. Les promoteurs des naturalisations par le peuple n'ont pas la démocratie à cœur mais l'exploitation de sentiments xénophobes.

– On reproche au TF d'avoir adopté une interprétation radicalement nouvelle de la Constitution…

– Non. Jusqu'à récemment, personne ne s'était véritablement posé la question. C'était pareil avec l'introduction du suffrage féminin. On ne s'est rendu compte que très tardivement qu'empêcher les femmes de voter était inconstitutionnel.

– De quelle marge de manœuvre dispose désormais le parlement dans le cadre de son examen de la loi sur la nationalité?

– Il a cherché jusqu'ici à régler les problèmes posés par les scrutins populaires en introduisant un droit de recours fédéral pour les étrangers déboutés. Il s'agit d'une solution boiteuse. Suite à la décision du TF, ce débat est désormais superflu.

– Le président du PDC dit vouloir faire sauter dans la loi les conséquences des décisions prises au TF…

– La Constitution ne donne aucune compétence au législateur d'intervenir dans l'organisation des procédures de naturalisation. Celles-ci sont du ressort des cantons. Le seul moyen de changer cet état de fait serait de changer la Constitution elle-même, par une initiative parlementaire ou populaire (ce que l'UDC projette, ndlr).

– Le parlement pourrait passer outre…

– Juridiquement, ce serait inadmissible. Le parlement est lié par la Constitution.

–… mais le TF ne peut empêcher le parlement de voter une loi inconstitutionnelle…

– C'est vrai. Mais ce serait une négation du droit sans précédent. Il n'est jamais arrivé que le parlement décide sciemment de faire fi d'une interprétation de la Constitution du TF.

– Le précédent créé sur les naturalisations pourrait-il conduire à des restrictions ailleurs? Certains évoquent le cas du refus par le peuple d'une concession pour l'entreposage de déchets radioactifs…

– La portée d'une telle décision ne serait pas aussi personnelle que le rejet d'une demande de naturalisation. En outre, il existe un intérêt général (préserver le territoire des dangers liés au nucléaire) permettant de justifier le rejet de la concession. Les raisons du rejet n'auraient rien de mystérieux. On pourrait imaginer en revanche qu'un référendum touchant un petit réaménagement de zones ne touchant que deux ou trois propriétaires pourrait soulever des questions du même ordre que celles liées aux naturalisations. Peut-être aussi certains référendums financiers.

– Y a-t-il une tendance lourde à l'amenuisement du champ d'application des droits populaires?

– Non. Cela dit, les droits populaires ne sont pas un don de Dieu. Ils ne sont pas au-dessus de la Constitution, ils en découlent. Le TF en a pour la première fois identifié une limite qui s'applique aux référendums. Les initiatives populaires ne peuvent-elles pas violer le droit international impératif. Au nom de ce principe, l'Assemblée fédérale avait du reste invalidé une initiative de milieux xénophobes dans les années 1990 qui transgressait le principe du non-refoulement en matière d'asile, consacré par une convention internationale.

– Une adhésion à l'UE limiterait-elle les droits populaires?

– Cela restreindrait la souveraineté de la Suisse. On ne pourrait plus voter sur les questions dont la compétence serait transférée à l'échelon européen. Cela dit, je suis convaincu que l'UE va vers le développement de certaines formes de démocratie directe. Dès le moment où l'on cherche à se doter d'une Constitution, cela vient presque naturellement.