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Réclamée par les principales organisations économiques depuis le début de l'année, la clause de sauvegarde a fini par trouver grâce aux yeux du Conseil fédéral. Mais l'enthousiasme reste mesuré. «La clause de sauvegarde n'est qu'une réponse partielle à l'article constitutionnel sur la limitation de l'immigration. Il serait illusoire de croire qu'elle résoudra tous les problèmes», prévient la présidente de la Confédération, Simonetta Sommaruga.

Le Conseil fédéral a en effet mis l'accent sur ce mécanisme de gestion de l'immigration lorsqu'un certain seuil est dépassé. Il confirme ainsi son attachement aux accords bilatéraux et plus particulièrement à la libre circulation des personnes. Mais de nombreuses questions restent en suspens jusqu'à ce que le parlement soit saisi d'un projet concret, ce qui n'interviendra qu'en mars 2016.

La première question porte sur la volonté de l'UE de discuter d'un tel mécanisme. Dans sa décision de vendredi, le Conseil fédéral évite de parler de négociation. Il mentionne plutôt une «solution à l'amiable». Simonetta Sommaruga rappelle que les autorités fédérales ont déjà mené dix consultations avec l'UE, à différents niveaux et signale «beaucoup de bonne volonté» du côté de l'interlocuteur européen.

«Le Conseil fédéral souhaite que la Suisse et l'UE s'entendent rapidement sur l'interprétation de l'article de l'accord sur la libre circulation des personnes. Une solution à l'amiable sera possible si l'UE est d'accord. Ce serait nécessaire pou la sécurité du droit», commente-t-elle. Les discussions vont se poursuivre ces prochaines semaines. Le Conseil fédéral serait évidemment ravi de trouver un terrain d'entente d'ici à la présentation du message au parlement en mars prochain.

«Une solution commune est possible. Elle reposerait sur une interprétation commune d'un article de l'accord sur la libre circulation des personnes, ce qui éviterait de devoir le renégocier», espère le ministre des Affaires étrangères, Didier Burkhalter. Une déclaration commune à ce sujet assurerait la sécurité du droit, ajoute-t-il. Et permettrait de débloquer l'extension de la libre circulation des personnes à la Croatie ainsi que la participation de la Suisse au programme de recherche européen Horizon 2020, pense le Conseil fédéral.

Et que se passe-t-il si aucun accord n'est trouvé avec l'UE? Eh bien, dans ce cas, le Conseil fédéral étudiera en parallèle la possibilité d'introduire un mécanisme de freinage de manière unilatérale. Ce serait assurément plus risqué, notamment sur le plan du droit. «Ce serait conforme à la Constitution, mais moins sûr du point de vue juridique, car on ne sait pas comment l'UE réagirait et quelles mesures elle prendrait», concède Simonetta Sommaruga. Ce serait aussi plus fragile sur le plan intérieur. A lire certaines réactions enregistrées vendredi, certains semblent comparer cette clause de sauvegarde à une clause de sauve-qui-peut.

Comment cette clause de protection fonctionnerait-elle? Le Conseil fédéral n'en divulgue pas les détails. Il les réserve pour les interlocuteurs européens. Mais le principe de base est connu. Il s'agit de fixer un seuil d'immigration pour les ressortissants de l'UE et de l'AELE - ceux des Etats tiers restant soumis au régime des quotas. Si ce seuil est dépassé, des contingents sont imposés dès l'année suivante, le Conseil fédéral gardant la compétence de définir les types d'autorisations de séjour qui seraient concernés.

Avant de prendre sa décision, le gouvernement les «intérêts économiques du pays», comme le prévoit l'initiative de l'UDC. Et consultera une commission de l'immigration, qui devra être mise sur pied. En début d'année, l'ancien secrétaire d'Etat Michael Ambühl, aujourd'hui professeur à l'EPFZ, avait développé un modèle qui avait retenu l'attention d'economiesuisse, de Swissmem, de Scienceindustries (pharma, chimie) et de l'Union patronale suisse (UPS).

Il s'agissait d'établir un indicateur de migration sur la base de différents paramètres économiques: solde migratoire, part d'étrangers, marché du travail, population active. Cet indicateur servirait à calculer un plafond d'immigration dont le dépassement ouvrirait la porte à l'imposition de contingents.

Ce mécanisme ne serait qu'un élément de la réponse à l'initiative populaire acceptée en février 2014. Le Conseil fédéral concrétisera dans quinze jours d'autres mesures visant à favoriser l'accès des plus de 50 ans et des femmes au marché du travail. Simonetta Sommaruga lie ce train de mesures à une autre exigence de l'initiative populaire, celle de la préférence nationale.

Le gouvernement souhaite encore restreindre le regroupement familial des migrants en provenance d'Etats tiers et exclure du droit à l'aide sociale les étrangers séjournant pour la première fois en Suisse en tant que demandeurs d'emploi.

En parallèle, le Conseil fédéral compte poursuivre ses discussions avec l'UE pour les aspects institutionnels. Didier Burkhalter précise à ce sujet que le Conseil fédéral privilégie toujours l'arbitrage de la Cour européenne de justice (CJUE) à celui de la Cour de l'AELE pour la supervision des accords bilatéraux. Il s'oppose toujours à la reprise automatique du droit européen et les discussions se poursuivent sur la portée de l'arbitrage de la Cour de justice.

La Suisse ne veut pas que les interprétations de la Cour de justice soient contraignantes pour elle. Un des points encore ouverts consiste à évaluer les effets d'un refus de la Suisse de se plier à une décision de la CJUE. Une nouvelle séance de négociation aura lieu avant Noël.

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