Suisse-UE

Les enjeux historiques de l’accord institutionnel

Un vrai débat se rouvre sur le dossier européen, près de vingt ans après la signature du premier paquet d’accords bilatéraux. La Suisse a l’occasion de pérenniser ou non une relation avec l’UE actuellement dans l’impasse

C’est l’heure de la décision pour la Suisse. Voici une semaine, le Conseil fédéral a publié l’accord institutionnel avec l’UE. Un projet qui résulte d’un compromis entre les deux parties. Voici ses chances et ses risques, en dix questions.

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1. Qu’est-ce que la voie bilatérale entre la Suisse et l’UE?

Le 6 décembre 1992, le peuple suisse a refusé d’adhérer à l’Espace économique européen (EEE) à une majorité de 50,3%. «Un dimanche noir» pour le conseiller fédéral Jean-Pascal Delamuraz, une grande victoire pour le tribun de l’UDC Christoph Blocher. Ce non, mais aussi la pression du patronat à l’heure où la Suisse est un des cancres de la croissance économique en Europe, débouche sur la «voie bilatérale» entre la Suisse et l’UE. A la suite de laborieuses négociations qui durent sept ans, les deux parties signent un premier paquet de sept accords, dont le principal concerne la libre circulation des personnes, ouvrant le marché du travail européen aux Suisses et réciproquement. En 2004, elles resserrent encore leurs liens par un deuxième paquet d’accords. La Suisse y obtient le droit de participer à l’espace Schengen, un accord de coopération judiciaire et sécuritaire.

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En près de vingt ans, la Suisse et l’UE ont ainsi tissé des liens très étroits, reposant sur quelque 120 accords. La Suisse a obtenu de Bruxelles un régime spécial «taillé sur mesure», qui fait des jaloux parmi les autres Etats tiers de l’UE.

2. Pourquoi la Suisse a-t-elle longtemps considéré la voie bilatérale comme la «voie royale»?

D’abord parce que le peuple l’a plébiscitée à cinq reprises entre 2000 et 2009 et que les sondages montrent qu’elle y tient encore.

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Ensuite parce que l’économie y trouve aussi son compte: 55% des exportations suisses partent vers l’UE et plus de 70% des importations proviennent de l’UE. Le volume des échanges atteint 1 milliard de francs par jour. A titre de comparaison, ce même volume s’élève tout juste à 1 milliard de francs par an avec l’Indonésie, pays de 260 millions d’habitants avec lequel la Suisse s’apprête à signer un accord de libre-échange.

La voie bilatérale a aussi contribué à créer quelque 700 000 emplois dans notre pays, selon l’association faîtière Economiesuisse.

3. Qu’est-ce que l’accord institutionnel?

Il s’agit d’un accord qui permettra à la Suisse de pérenniser la voie bilatérale. Il instaure une «actualisation dynamique» des accords d’accès au marché de 500 millions de consommateurs. Il introduit aussi un mécanisme de règlement des différends. Ce faisant, il offre aux entreprises et aux citoyens suisses une sécurité juridique qui les protège contre des discriminations par rapport à la concurrence européenne.

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4. Pourquoi l’UE veut-elle cet accord?

Lorsque l’UE négocie un régime spécial pour la Suisse dans les années 1990, elle imagine encore que celle-ci pourrait un jour devenir l’un de ses membres. Mais ce «but stratégique» du Conseil fédéral est peu à peu abandonné sous la pression d’un Christoph Blocher devenu conseiller fédéral en 2003. Bruxelles se demande alors si elle n’a pas été trop généreuse envers notre pays. Dès 2008, elle réclame un accord-cadre pour régler la question des différends sur le plan institutionnel. Lors d’un entretien mémorable le 20 mars 2012, le président d’alors de la Commission européenne, José Manuel Barroso, déclare même à Didier Burkhalter «que la voie bilatérale est terminée».

S’engagent alors de longues négociations qui durent cinq ans. Le 7 décembre dernier, le Conseil fédéral publie un projet d’accord qu’il met en consultation, mais sans le parapher.

5. La Suisse demeurera-t-elle souveraine?

Oui, mais elle le sera un peu moins. Le projet d’accord prévoit de respecter les processus démocratiques de la Suisse, en laissant le temps de consulter le peuple. «Une reprise automatique du droit de l’UE est exclue», insiste le Conseil fédéral. La Suisse est systématiquement consultée sur l’évolution du droit selon le principe du «decision shaping».

Mais si la Suisse s’oppose à un développement, elle s’expose à ce que l’UDC appelle des «sanctions», qui sont en fait des «mesures de compensation proportionnées», lesquelles sont décidées par un tribunal arbitral.

6. La Suisse sera-t-elle soumise à des «juges étrangers»?

En cas de différend, chaque partie peut saisir dans un premier temps le comité mixte concerné. Si celui-ci ne trouve pas de solution, le litige est soumis à un tribunal arbitral paritaire, soit composé en nombre égal de Suisses et d’Européens, lesquels désignent ensuite un président. Si le différend concerne l’application du droit spécifique de l’UE, alors le tribunal saisit la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) et tranche en fonction de son interprétation. S’il s’agit de droit bilatéral, cette cour n’est pas consultée.

Ce nouveau tribunal arbitral, une concession que la Suisse a obtenue de l’UE, est donc une instance commune. Il n’est de ce fait plus possible de parler de «juges étrangers». Mais seule l’expérience permettra de dire quelle influence jouera encore la CJUE, dont on ne sait pas si elle pourra se prononcer sur la délicate question des mesures d’accompagnement.

7. La protection des salaires suisses est-elle menacée?

L’accord oblige la Suisse à reprendre deux directives européennes sur les travailleurs détachés, qui consacrent le principe du «salaire égal pour un travail égal au même endroit». Reste à savoir comment elles seront mises en œuvre dans les Etats membres, d’autant plus que la Hongrie et la Pologne veulent saisir la justice européenne pour faire annuler cette réforme.

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La reprise de ces directives marque la fin, dans un délai de trois ans, des mesures d’accompagnement que le parlement suisse a décidées pour éviter le dumping salarial en Suisse, où les salaires sont en moyenne deux à trois fois plus élevés qu’en Europe. La Suisse a pourtant obtenu des exceptions. Elle peut toujours obliger les entreprises européennes à annoncer préalablement leurs travailleurs, mais dans un délai réduit de huit à quatre jours ouvrables. Elle peut aussi continuer à exiger le dépôt d’une garantie financière, mais seulement pour les entreprises ayant déjà été prises en faute. Les syndicats, qui s’appuient sur des chiffres officiels montrant un taux d’infraction entre 27 et 54% dans un secteur à risque comme la construction, estiment ainsi qu’il s’agit là «d’un démantèlement inacceptable de la protection des salaires».

8. La Suisse devra-t-elle reprendre la directive sur la citoyenneté?

La Suisse a toujours refusé d’entrer en matière sur cette question, car cette directive accorde aux citoyens européens l’extension des droits à l’aide sociale et l’octroi du permis de séjour permanent à partir de cinq ans de résidence en Suisse. Pour sa part, l’UE estime que cette directive est liée à l’accord sur la libre circulation des personnes.

Ne parvenant pas à un accord à ce sujet, les deux parties ont ainsi décidé de ne pas la mentionner dans l’accord institutionnel. Implicitement, cela signifie que l’UE n’a pas consenti d’exception à la Suisse sur cette question et qu’elle pourrait très vite soumettre le cas au tribunal arbitral.

9. Qu’en est-il des aides d’Etat?

Dans l’immédiat, ce problème ne se pose pas. Durant toutes les négociations, les cantons ont craint que l’UE ne reconnaisse plus la garantie qu’ils accordent aux banques cantonales. Mais Berne et Bruxelles se sont mises d’accord sur le fait que l’interdiction des aides d’Etat ne s’appliquerait qu’à l’accord sur le transport aérien ainsi qu’aux futurs accords d’accès au marché, comme celui sur l’électricité. La Suisse et l’UE ont aussi convenu d’un modèle à deux piliers pour éviter toute distorsion de concurrence. Chaque partie mettra donc sur pied sa propre autorité de surveillance.

10. La Suisse risque-t-elle des mesures de rétorsion si elle ne signe pas cet accord?

Oui! Même si l’UE se gardera bien de les appeler ainsi, elle ne se privera pas de tirer les conséquences de l’absence d’accord institutionnel avec la Suisse. Ce lundi 17 décembre, elle devrait envoyer un signal politique de mauvaise humeur en ne reconduisant l’équivalence boursière que pour six mois, alors que la place financière suisse remplit pourtant toutes les conditions techniques pour en bénéficier. Les chercheurs suisses sont aussi inquiets, eux qui ne voudraient surtout pas être exclus du prochain programme «0» dès 2021. Quant à l’économie d’exportation, elle craint qu’elle ne soit «chicanée» dans le cadre de l’accord sur la suppression des obstacles au commerce, qui est régulièrement actualisé.

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